Курс «Возвращение государства». Лекция 7. Екатерина Шульман. «Тяни-толкай. Избирательная система и партии»

В мае 2000 года журнал «КоммерсантЪ-Власть» опубликовал документ, известный с тех пор в российском политическом дискурсе как «Редакция №6». Это была некая аналитическая записка, якобы предложенная новому руководству администрацией президента и содержащая в себе план политической реформы.

Идеология политических реформ

По жанру и по стилю «Редакция №6», в общем, не очень сильно выделялась из того большого количества аппаратной литературы, которая генерируется как внутренними аналитиками, так и различными внешними think tanks, которые так или иначе работают на власть. Отличалась она, может быть, цельностью и длиной. Тот план, который там предлагался, предполагал в качестве своей цели максимизацию власти в руках администрации президента. В качестве структуры-помощника, чьи ресурсы и возможности предлагалось использовать для этой цели, называлась Федеральная служба безопасности.

Спустя шестнадцать лет, перечитывая этот документ, обращаешь внимание не столько, конечно, на то, что удалось, потому что удались довольно очевидные вещи, а именно та самая максимизация власти, которой способствовала как архитектура нашей Конституции, так и благоприятная экономическая и внешнеэкономическая обстановка, сопутствовавшая действующей российской власти в этот период. Обращает на себя внимание несбывшееся. В качестве основных врагов, с которыми новой администрации предлагалось бороться, назывались губернаторы, Государственная Дума и так называемая оппозиция. Как было видно, генералы готовились к прошедшей войне, то есть к противостоянию исполнительной и законодательной власти. Ничего подобного делать не пришлось, Государственная Дума охотно кооптировалась в новую властную структуру.

Тем не менее, общая атмосфера, или, скажем так, способ мышления, продемонстрированный в этой бумаге, был и остается чрезвычайно характерным для мироощущения российской власти в целом. Это мировоззрение угроз, это взгляд на мир как на источник угроз и вызовов, на которые надо отвечать, это осознание себя как чего-то, чему постоянно угрожают как извне, так и изнутри.

Что на самом деле было произведено, и произведено с большим успехом за эти двенадцать лет в сфере внутренней политики? Действительно, администрация президента стала основным властным органом, концентрирующим в себе приводные ремни для управления тем, что у нас подразумевается под внутренней политикой. В общем, это тоже был результат вполне предсказуемый, поскольку хочешь быть красивым — поступи в гусары, как говорил Козьма Прутков; хочешь быть успешным политическим управленцем — займи крупную административную должность в эпоху высоких цен на нефть. Довольно легко быть и загадочным постмодернистом, и беспощадным эффективным руководителем тогда, когда тот материал, с которым ты имеешь дело, в общем, не оказывает тебе значительного сопротивления.

Поэтому наиболее успешные и одновременно наиболее, скажем так, часто повторяющиеся реформы в описываемую нами эпоху — это реформы партийного законодательства, избирательного законодательства и всего того, что связано с политической активностью граждан, с общественными организациями и со СМИ.

Реформа партийной структуры

Как происходило дело с реформой партийной структуры? К 2000 году Российская Федерация подошла страной с довольно-таки развитой выборной культурой. Выборы проводились на всех уровнях власти, как на федеральном, так на региональном и муниципальном. На парламентских выборах 1995 года право участия по действовавшему закону имели 272 организации. В выборах могли принимать участие не только федеральные партии, но и избирательные блоки, региональные партии.

Вот в этом цветущем, скажем так, саду и были произведены первые шаги реформ уже в 2001 году. Какие цели ставились? Мечта о двухпартийной или хотя бы малопартийной системе преследовала российскую власть начиная еще с блока Ивана Рыбкина и блока «Наш дом — Россия» Виктора Черномырдина, которые участвовали в выборах в 1995 году, чтобы было все как у больших, как, например, в Америке или как в Европе: одна партия более консервативная, другая — более реформаторская, одна — более левая, другая — более правая.

Идея, что партии созданы для представительства интересов, для самовыражения группы интересов не очень приходила в голову российским политическим управленцам. Для них партии были прежде всего предвыборными проектами, которые своей целью имеют уловление интересов избирателя и отражение этих интересов максимально безвредным для стабильности системы образом. Что делалось с целью обеспечить этот результат? Прежде всего была поставлена цель сократить количество партий и вообще количество акторов, могущих принимать участие в выборах.

Этот процесс шел параллельно с сокращением числа и самих выборов. В 1999 году в выборах в Государственную Думу могли участвовать уже только политические объединения, а не все общественные организации, которые в свои уставы внесли цель «Участие в выборах». Соответственно, их оказалось уже 139 против, напомню, 272 в 1995 году. Дальнейшие направления изменений шли по следующим линиям. Это запрет образования региональных партий (уже с 2001 года партии должны иметь общероссийский статус). Затем — появление Минюста как органа, распоряжающегося судьбой партий, регистрирующего их и имеющего право отказать им в регистрации, — это изменение в закон о государственной регистрации юридических лиц в 2002 году.

Затем ужесточение избирательного законодательства шло по линии увеличения количества членов партии, которые необходимы для регистрации, количества региональных структур, которые необходимы для регистрации, запрета на избирательные блоки, то есть постепенно в выборах могли участвовать только партии, а не избирательные объединения. В 2005 году, с появлением консервативного охранительного тренда в российской внутренней политике, появился новый закон о выборах в Госдуму — часть так называемой постбесланской политической реформы, — который отменил выборы по одномандатным округам. Россия перешла со смешанной системы, в которой половина федерального парламента избирается по партийным спискам, половина — по одномандатным округам, на пропорциональную, в которой весь состав парламента избирается только по партийным спискам. Порог прохождения в Думу тогда же был поднят с 5 до 7%.

Одновременно с этими мерами, которые можно назвать партийным кнутом, появляется постепенно и партийный пряник. Это государственное финансирование для партий, достигших определенного результата на выборах. В своем нынешнем виде плата за голоса, то есть государственное финансирование партий, набравших больше 3% на общефедеральных выборах, начинает появляться с 2006 года. Что интересно: к тому же моменту окончательно отменена графа «Против всех», которая видится как некий возможный выход для протестных настроений. Тогда же отменяется минимальная явка на выборах. Таким образом, выборы делаются все более и более независимыми от избирателя. Даже если избиратели вообще не придут, выборы все равно состоятся.

Одновременно партии, вне зависимости от частных спонсоров — граждан либо бизнеса, которые являются естественными жертвователями в партийные кассы в более свободных системах, все больше и больше ставятся в зависимость от государственного финансирования. Что получается? Двухпартийная система, о которой мечталось на заре 90-х, не возникает; возникает некое другое распределение, а именно — консервируется положение вещей, в котором одни и те же партии, более того, с одними и теми же лидерами, десятилетиями проходят в Государственную Думу, демонстрируя схожий результат. И с точки зрения контроля над электоратом им ставится задача держать свои делянки, не выходить за их границы, но и не сокращаться в этих пределах. Таким образом, целью этой новой партийной системы становится консервация существующего положения вещей.

Партии перестают быть инструментом, посредством которого молодые амбициозные (или не молодые, а просто амбициозные) будущие политические лидеры могут, пройдя школу муниципальных или региональных выборов, подняться на уровень федеральной политики. Это самый естественный из всех лифтов, благодаря которому рекрутируется большая часть политической элиты в странах развитой демократии.

На каждый партийный цикл политическое руководство, политический менеджмент считает необходимым выставлять некую новую партийную структуру, которая должна оживлять своим присутствием вот эту вот довольно однообразную сцену. Понятно, что, даже несмотря на отмену графы «Против всех» и отмену минимального порога явки, низкая явка снижает легитимность выборного результата, а высокой явки трудно добиться, когда результаты выборов являются абсолютно предсказуемыми. Поэтому почти в каждый выборный цикл появляется некий новый актор, некий новый проект. Такого рода партии не всегда правильно называют партиями-спойлерами. Они не спойлеры, их задача — не столько отнимать голоса у какой-то конкретной другой партии (потому что все партии, допущенные до выборного процесса, являются уже системными), а скорее развлекать избирателя и создавать некую видимость интриги в эту довольно тоскливую историю.

На выборах 2003 года это была партия «Родина», на выборах 2007 года это была партия «Патриоты России», на выборах 2011 года это была партия «Гражданская сила». Спустя некоторое время после выборов мы видим, как все эти проекты громко или тихо, с большим или меньшим количеством скандалов демонтируются. В России формируется целый класс людей, которые спекулируют на этой партийной системе, чьим единственным капиталом является наличие зарегистрированной в Минюсте партии, которой они могут торговать.

Как видно из общего контура описанной системы, основные ограничения, которые в ней существуют, — это ограничения на входе, ограничения на участие. Количество участников неуклонно, можно сказать, неумолимо сокращается, все меньше и меньше партий с течением времени получают право участвовать в выборах. Соответственно, все те, кто участвуют, уже являются системными игроками. Еще раз повторюсь: это дает нам основную проблему выборов, проблему явки и проблему хоть какого-то предвыборного сюжета.

Тем не менее, несмотря на такую высокую степень контроля, на финальном этапе, на этапе подсчета голосов, система сталкивается со сложностями. Для того чтобы понять, откуда берутся эти сложности и как система с ними справляется, вспомним, каким образом строится система управления выборами в России.

Система управления выборами

Верховным органом, занимающимся этой сферой, является Центральная избирательная комиссия, которая формируется пропорционально из представителей президента и делегатов от парламентских партий. ЦИК заведует подсчетом голосов. Поскольку система распределения голосов в пропорциональной системе управляется довольно сложными математическими формулами, нужно пару слов сказать о том, как это делается в России.

Для того чтобы посчитать, сколько мандатов получит та или иная партия, в России применяется то, что называется методом Хэйра-Нимейера. Суть его в том, что голоса, поданные за партии, не прошедшие барьер, распределяются между прошедшими пропорционально их доле. Таким образом, максимальную премию за счет непрошедших получает партия-победитель.

Дело не в том, что эта система как-то особенно несправедлива. Все применяющиеся в мире системы подсчета имеют некоторое внутреннее искажение. Наша система заимствована из Германии, она же применяется на выборах в Бундестаге, ничего особенно порочного именно в ней нет. Но про нее надо знать, что она действительно присуждает максимальную премию победителю.

Если избирательный порог высок (а семипроцентный барьер, который действовал у нас в течение двух выборных циклов, является достаточно высоким), то этот метод «надувает» партию-победительницу. В результате количество мандатов, которые она получает, не соответствует той реальной поддержке, которой она пользуется в народе.

Имея все эти инструменты в руках, тем не менее политическая система вынуждена была прибегать к довольно сложной и многоуровневой системе фальсификации результатов выборов. Эти фальсификации становились очевидны как на парламентских и на президентских выборах, как на выборном цикле 2007–2008 годов, так и в 2011–2012 годах, когда это стало причиной массовых протестов, и в последующие годы, в общем, тоже.

Все те годы, о которых мы говорим, одновременно с совершенствованием и с укреплением этой системы контроля над голосами росла и развивалась и параллельная система — система гражданских наблюдателей. Систему наблюдения за выборами создали люди, шедшие на ту деятельность добровольно, самостоятельно изучившие избирательное законодательство и электоральную практику и в конце концов добившиеся того, что их стали слушать и Центральная избирательная комиссия, и политическое руководство, и самое главное — пресса и общественное мнение. К концу того периода, о котором мы говорим, гражданские наблюдатели, наблюдение на выборах институционализировались и стали значимым фактором политического процесса.

Следует сказать еще вот что: не все политические режимы, подобные российскому, прибегают к масштабной системе фальсификаций. Те, кого называют электоральными автократиями или политическими системами электорального авторитаризма, довольно часто такого рода систем не выстраивают, потому что они рассчитывают на популистский инструментарий. В частности, Венесуэла, страна, довольно похожая на Россию по своему политическому устройству, по типологии политического режима, отличалась относительно честными выборами, потому что правящая партия фактически подкармливала свой электорат, который в ответ голосовал за нее.

Поэтому принцип Уго Чавеса «Голос каждого венесуэльца священен» продолжал оставаться действительным принципом венесуэльской внутренней политики, поскольку у них просто не было нужды в фальсификациях. Это позволило на очередном витке венесуэльского экономического кризиса провести то, что называется в политологии опрокидывающими выборами, то есть такими выборами, в которых оппозиция неожиданно побеждает партию власти. Венесуэльская оппозиционная партия собрала около 80% голосов в парламенте. В России благодаря той системе, которая выстроена здесь и которая, еще раз повторим, покоится на ограничении участия, привязке к государственному финансированию, контролю над медийным пространством и системой фальсификации, прежде всего располагающихся на местном и региональном уровне, сценарий опрокидывающих выборов маловероятен: такая система не позволяет оппозиции прийти к власти выборным путем. Это обстоятельство очень многое определяет в динамике режимной трансформации и политического процесса в целом.

По итогам массовых протестов конца 2011 — начала 2012 года российская избирательная система получила еще одну реформу. В декабре 2011 года тогдашний президент Дмитрий Медведев обещал либерализацию электорального законодательства. В чем она заключалась? Фактически к возвращению выборной модели 2003 года. В парламентские выборы вернулась смешанная система, то есть снова половина Думы должна была избираться по партийным спискам, половина — по одномандатным округам. Порог прохождения в Государственную Думу был снижен с 7 до 5%, это опять норма закона 2003 года. Была снижена численность партий, необходимых для регистрации, и вообще либерализованы правила регистрации партий. Благодаря этому количество партий, зарегистрированных в России, снова увеличилось.

Забегая вперед, скажем, что парламентские выборы 2016 года, прошедшие по новой схеме, с точки зрения формального результата дали достаточно высокий процент голосов «Единой России», снова вернули ей конституционное большинство, которое было у нее на выборах 2007 года и которое она потеряла на выборах 2011 года. Но лозунги о необходимости проведения честных выборов, которые звучали на протяжении всей парламентской кампании из Москвы, были услышаны в регионах Центральной России. Но был ряд регионов, прежде всего национальные республики, которые не обратили на них никакого внимания. Там по-прежнему демонстрировались сверхвысокая явка и сверхвысокий результат «Единой России». В результате в сформированном составе парламента произошел перекос в сторону тех регионов, которые решили провести выборы по старым правилам.