Курс «Возвращение государства». Лекция 6. Наталья Зубаревич. «Российская региональная политика»

Как в 2000-е изменилась Россия в региональном разрезе?

Иерархия городов практически не изменилась: как были, так и есть крупнейшие города, средние, малые города, периферия. Как были, так и остались слаборазвитые республики Северного Кавказа. Изменились люди, а иерархия осталась той же.

Крупногородское население России и было более продвинутым, модерновым. Там сконцентрировался современный, несоветский средний класс. Там появилось очень много рабочих мест в секторе услуг, в банковском секторе — в тех современных драйверах городского развития, которые создают рабочие места.

Да, крупногородская Россия чуть подросла, но базовые пропорции, в общем, те же: треть, треть и треть. Крупнейшие города (полмиллиона и выше) — треть населения; периферии, село и малые города — чуть больше трети. И около трети — средние города. Вот там, во второй России, ситуация изменилась радикально, это правда.

В советское время мы видели, что все эти города были промышленными, а вот уже сейчас это не так. Промышленные производства резко сократились, города живут в основном за счет бюджетного сектора, малого предпринимательства, неформальной занятости, отходничества; то есть во второй России картинка изменилась существенно, а периферия просто стала хуже жить.

Когда у вас меняется вид деятельности, когда меняется городская среда, когда появляется гораздо больше свободы (а рынок — это все-таки больше свободы), меняются потихоньку люди, их ценности, их взгляд на жизнь. Именно крупногородская Россия стала осваивать мир, больше ездить. Периферия как не ездила особо никуда, так и не ездит.

По-моему, на конец жирных лет, когда была уж совсем правильная цена на нефть, загранпаспорта в России имело где-то 15–18% населения. Но, согласитесь, посещение глобального мира в виде Турции или Египта all inclusive — это слабый формат знакомства с реально другой жизнью. Поэтому видели мир где-то 8–10% — вот те самые, которым все не нравится, все кажется не так. Им есть с чем сравнивать. Им немножко сложнее впарить правильную картину мира по телевизору, потому что у этих людей есть опыт. Люди реагируют по-разному: кто-то пишет «На Берлин» на заднем стекле, и ему кажется, что так правильно, а кто-то понимает, что есть иные правила игры, которые создают лучшие условия для развития. Мир многообразен, и люди тоже.

Как российская власть реагирует на разнообразие регионов?

Я начну с исторических вещей. Пространство в России имеет особое значение. Как сказали наши классики, в данном случае Ключевский: «В России историю заменила география». А философ Бердяев сказал, что «душа российская ушиблена ширью». Уверяю вас, власть тоже ушиблена ширью, но это такой вариант массовой шизофрении, это не только власти касается, — это одновременно гордость и страх. В одной голове — два очень противоречивых чувства. Гордость за то, что мы такие большие, — эта ценность очень сильно укоренена в русском национальном характере. И второе — страх эту громадность потерять.

Вертикаль же не на пустом месте родилась. Эта история воспроизводится во многие периоды российской жизни. Если мы идем вглубь, вдаль, мы всегда видим попытки в разных дизайнах выстроить ту самую вертикаль, потому что есть какое-то мощное ощущение, что так правильнее управлять. Многообразие в России есть, невооруженным глазом его видно, но его боятся — это ключевая вещь. Очень хочется все унифицировать, но это невозможно.

В России вертикальная система управления — это некая норма, от которой довольно трудно уйти. Иногда мы от нее уходим, но чаще уходим тогда, когда тот, кто скрепляет эту вертикаль, так называемая центральная власть, ослабевает.

Согласование многообразных интересов центра и регионов — это тяжелейшая история. Но только такая гибкая система балансирует риски и снижает уровень напряженности. К сожалению, в управленческих головах эта мысль укладывается с большим трудом, и не только в постсоветских — во всех советских, имперских и прочих. К сожалению, это то, что называется культурная матрица. Мы ее воспроизводим, наша власть — тоже.

Как устроены бюджетные отношения центра и регионов?

Сложно. Очень много политизированности, лозунгов, но я бы так сказала: мы не знаем страну, в которой живем. Часть политиков, причем оппозиционных политиков, без конца повторяет лозунг: «Отдайте налоги регионам». Улыбнешься. Старое правило: учите матчасть. Россия имеет очень большую сложность в виде чудовищно неравномерной налоговой базы — это данность.

Есть регионы, где нефть бьет ключами, или есть столица, где огромная концентрация платежеспособного спроса, а есть регионы, у которых почти ничего, и, значит, налоговая база у таких субъектов колоссально различается. Плюс, не забываем, у нас еще правила игры разные: есть регионы, где экономика какая-то живая есть, но она вся в тени, она не платит налоги. Соответственно, заставить при наших институтах выйти на солнышко, в формальную экономику практически невозможно, потому что в тень же уходят, потому что издержки на свету очень высокие, очень трудно делать бизнес.

Соответственно, у нас гигантское неравенство налоговой базы, что приводит к двум очень важным моментам. Первый момент: федеральный бюджет обеспечивается, если считать просто цифры, наполовину за счет трех субъектов, то есть из всех налогов, которые идут в федеральный бюджет (данные 2014 года), 28% — это Ханты-Мансийский автономный округ, 14–16% — столица нашей родины и 10% — Ямало-Ненецкий автономный округ. Добавим Питер, еще 5%, — будет под 60. То есть вся остальная территория, а это ни много ни мало больше 75 субъектов, в налоговом выражении значит очень немного.

Что это значит? Это значит, что центр забирает на себя два вида налогов. Первый называется налог на добычу полезных ископаемых. Ну, если говорить совсем просто, это нефтяная рента. Нефтяная рента концентрируется в очень небольшом количестве регионов, особенно в автономных округах Тюменской области, и то, что она изымается в федеральный бюджет, — абсолютно правильно с точки зрения бюджетной политики. Сконцентрированные рентные налоги должны уходить наверх и перераспределяться, иначе одни будут жировать по самое не могу, а у других ничего не останется.

Второй налог — так называемый НДС (налог на добавленную стоимость). Он включен в цену конечного потребления, то есть уже покупаемых бизнесом или людьми товаров. Где у нас самый большой рынок? Москва, Московская область, Санкт-Петербург.

Итак, мой первый вопрос к политикам, которые за децентрализацию налогов. У нас два налога, которые ушли наверх. Мы их частично хотя бы вернем вниз. Кто будет еще лучше жить? Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий округа, Москва и Санкт-Петербург. Второй момент: как забирают у регионов налоги? Я все время в своих презентациях показываю картинку. Если взять все налоги, которые собираются на территории субъекта, то они поступают в два разных места: первое — это федеральный бюджет, второе — консолидированный бюджет субъекта.

Консолидированный — это значит и муниципальный, и региональный. У трех четвертей российских регионов доля поступающих в их бюджет налогов — от 60 до почти 100%, потому что у них очень мало НДС и практически нет налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). А забирают деньги в основном у нефтегазовых регионов.

Поэтому вывод №1: отремонтировать налоговую систему легко и просто невозможно — это все равно что добиться шейпинга в виде 90–60–90 у дамы весом, не знаю, два центнера, и у десятка весом по 35 кило — все равно среднее не получается. Вот мы такая страна, которая с точки зрения налогов так устроена. Второй момент, очень важный. Если значительная часть налогов собирается на центральный уровень, это всегда приводит к большому перераспределительному государству. Значит, вопрос: как оно распределяет?

Только четверть трансфертов считается по формуле «Ты беднее — тебе добавим больше; ты побогаче, средненький — тебе добавим меньше». Это называется дотация на выравнивание. Пример, хорошо понятный всем: Чечня — дотационность 83%, то есть сама 17% зарабатывает, а 83% — это трансферт. Смотрим структуру трансферта. Дотация на выравнивание из всех трансфертов, которые получает Чечня, составляет примерно треть, а все остальное — дотации на сбалансированность, всевозможные субсидии — и все руками кому надо, добавили больше, кому не очень надо, добавили меньше.

Поэтому базовая задача в России, не решенная до сих пор, хотя были попытки, — это прозрачная система перераспределения, которая бы не стимулировала иждивенчество, потому что получается, что хороший губернатор — это не тот губернатор, который неплохо способствует развитию региона, а тот губернатор, который умеет ходить в правильные кабинеты в Москве и притягивать в регион как можно больше федеральных трансфертов, то есть бесплатной помощи. Мы ушли в крайность предельно непрозрачной системы перераспределения. Развиваться в таком дизайне институтов невозможно.

Как сложилась такая непрозрачная система?

Она сложилась, когда, простите за просторечие, поперла цена на нефть и денег в бюджете становилось все больше. Тут очень простая логика: у тебя больше денег, регионам стали больше помогать, объем трансфертов рос. Как только вы начинаете больше денег выделять любой контролирующей структуре, очень хочется понять, на что ты, парень, тратишь деньги, и система контроля становилась все более жесткой.

У нас на пике было более 200 видов субсидий. Субсидия — это такая денежка, которая идет из центра региону, но регион обязан ее немножко софинансировать, чтобы получить. Этим она отличается от дотаций. Я своим студентам зачитываю иногда список дотаций (на раскорчевку виноградников, на осеменение крупного рогатого скота, на печное топливо для учителей сельских школ) — их было две сотни, сейчас больше сотни. И когда на каждый конкретный чих выделяется дотация, система региональная научается работать с этим безумием.

Начинается управленческий бардак, но в этом бардаке всегда есть группа интересов, и вы их знаете: это те, кто распределяет, потому что, если ты распределяешь хоть какую-нибудь денежку, твой вес возрастает. Куча министерств дает регионам какие-то дотации.

Понимает ли власть эту проблему?

Эту проблему понимают хорошо. Уже когда писали «Стратегию-2020», все было прописано: укрупненные трансферты. Вот всё на образование — регион сам решает, на что потратить. Всё на поддержку агросектора — регион сам решает. Всё написали. Пока нет политической воли это делать и есть мощнейшее сопротивление групп интересов.

Вы будете смеяться, но часть бизнеса против. Есть крупнейшие производители сельхозпродукции. Есть субсидии на поддержку маточного свиноводства. И группа «Мираторг» точно знает, что, когда эта субсидия придет в Белгородскую или Брянскую область, она придет на поддержку этой группы, а когда придет в целом субсидия на сельское хозяйство, вам же потом с губернатором надо договариваться, а не только с министерством.

Еще раз: конфигурация групп интересов в России чрезвычайно сложна, но, когда за ниточку подергаешь, ты понимаешь, что у этой системы есть очень много интересантов, поэтому все так торпедируется. Но есть два пути. Вы знаете первый путь: усохла нефтяная скважина, стало меньше денег (что правда). Здравый смысл подсказывает: меньше денег — меньше прессинга. Это объективная реальность. Второй — это политическая воля. Вот тут у меня большие сомнения.