Курс «Возвращение государства». Лекция 5. Екатерина Шульман «Вертикальная Россия. Реформы и контрреформы»

Российская Федерация, как явствует из ее названия, — это федеративное государство. Как выглядело региональное устройство на момент хронологического начала нашего курса, на 2000 год? Российская Федерация на тот момент состояла из 89 регионов. По конституции все они были равны и обладали равными правами. Тем не менее де-факто разница между регионами уже тогда была достаточно значительной. Во-первых, по экономическому положению (это разница между регионами-донорами и регионами-реципиентами, теми, кто получает бюджетные дотации, и теми, кто отправляет свою прибыль в бюджет); во-вторых, по статусу.

На 2000 год Российская Федерация была страной, в которой региональные руководители избирались напрямую населением. В начале 2000 года практически первыми мерами, предпринятыми новой администрацией и новым политическим руководством, был пакет реформ по переустройству этого порядка. Как это происходило и почему?

Усмирение регионов

Парламентские выборы 1999 года и последовавшие за ними президентские выборы 2000 года означали победу преемника президента и его партии «Единство» над региональной фрондой, образовавшей избирательный блок «Отечество — Вся Россия», будущую фракцию ОВР, и возглавляемой Евгением Примаковым и Юрием Лужковым.

Результаты парламентских выборов ясно показали, что победа осталась за условными централистами, за партией федерального центра. Соответственно, усмирение того, что тогда казалось региональной фрондой, было одной из первых задач нового политического руководства.

Как к этому приступили? В мае 2000 года одним из первых указов нового президента была введена должность полномочного представителя президента в федеральных округах и, соответственно, осуществлена нарезка страны на эти семь федеральных округов. Функциями полпредов были в первую очередь приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным и во вторую очередь унификация регионального политического пространства, выстраивание того, что потом стали называть вертикалью власти. Ряд региональных законодательных актов был отменен. Некоторое единство правового пространства России было таким образом достигнуто. Другим направлением реформы было реформирование Совета Федерации.

Реформа Совета Федерации

Совет Федерации — это верхняя палата российского парламента. На 2000 год она формировалась следующим образом: в нее входили два представителя от каждого региона — губернатор, глава исполнительной власти, и глава местного законодательного собрания. Они не могли работать на постоянной основе, поэтому приезжали в Москву на сессии. Там, соответственно, их работа состояла в том, чтобы утверждать проекты законов, одобренные нижней палатой, Государственной Думой. Также у Совета Федерации есть ряд других ценных полномочий, как то: выдача разрешения Российской Федерации на использование армии за ее пределами и, например, утверждение генерального прокурора. Первое предложение по реформе Совета Федерации было выдвинуто в самом начале 2002 года, и в течение 2002 года состав Совета Федерации начал меняться с прямого представительства там губернаторов — напомню, избранных напрямую населением — и глав законодательных собраний на делегирование этими же двумя ветвями региональной власти своих представителей, которые будут работать в верхней палате на постоянной основе.

Тем, кто сидел в Совете Федерации, было понятно, что у них утекают из рук полномочия и что, вполне возможно, это только первый шаг к дальнейшему урезанию возможностей региональной власти. Тем не менее каким-то образом в открытую выступить против молодого популярного президента и против того, что тогда казалось базовым политическим трендом, региональные руководители не сумели. Таким образом, Совет Федерации с 2001 по 2011 год, то есть практически весь период, который мы с вами рассматриваем, работал в обновленном составе.

Отмена губернаторских выборов

Что происходило с выборностью губернаторов? До 2004 года продолжала действовать ельцинская система, в которой губернаторы избираются населением напрямую. Выборы назначались тогда, когда это было необходимо в том или ином регионе, и избирательная кампания могла продолжаться от 3-4 месяцев до полугода. Существовала возможность самовыдвижения, существовала возможность выдвижения от групп граждан напрямую.

Через 10 дней после совершения трагического теракта в Беслане в сентябре 2004 года президент Путин выступает с обращением к нации и объявляет целую серию масштабных политических реформ. Наиболее значимым элементом этих реформ была отмена прямых выборов губернаторов. Связано это было, если слушать официальное обоснование, с необходимостью поставить преграду на пути террористической активности путем укрепления властной вертикали.

С конца 2004 года, когда был принят новый федеральный закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ, началось постепенное замещение избранных губернаторов назначенными. По этой схеме, действовавшей с 2005 по 2007 год, губернаторы назначались напрямую президентом.

В 2007 году началась вторая волна реформ в этой области. Связана она была с тем, что на официальном языке называлось усилением роли партий. Что это было такое? Идея состояла в том, что президент не просто вносит кандидатуру, какую он сочтет нужной, а ему подаются предложения от той партии, которая завоевала большинство в региональном законодательном собрании. Понятно, что это не мешало президенту назначать тех губернаторов, которых он считал нужными, но какая-то попытка вернуть элемент партийной демократии была.

Что случилось потом? В конце 2011 года начались массовые протесты, вызванные результатами парламентских выборов и теми фальсификациями, которые на них были обнаружены. В ответ на это в своем последнем послании Федеральному Собранию тогдашний президент Дмитрий Медведев объявил о своих предложениях по реформированию политической структуры, которые мыслились как ответ на запрос протестующих. Предложения эти сводились к следующему: либерализация избирательного законодательства и возвращение прямых выборов губернаторов. Это, еще раз напомню, было объявлено в декабре 2011 года.

Соответственно, в середине следующего года новая Дума шестого созыва принимает очередную версию закона об общих принципах организации органов власти субъектов и возвращает прямые губернаторские выборы, однако с некоторыми оговорками.

К тому моменту уже существуют ограничения электорального законодательства, которые делают только федеральные партии субъектами избирательного процесса. Уже нет никаких местных партий. Выдвижение кандидатур возможно только для парламентских партий и для тех партий, которые имеют представительство в законодательном органе субъекта. Таким образом, прямые выборы — не такие прямые, какими они были до 2004 года. Тем не менее отметим, что выборность глав субъектов так или иначе все же вернулась к концу того 12-летия, которое мы с вами рассматриваем.

Укрупнение регионов

С регионами в это время происходил еще один интересный процесс, известный под названием «укрупнение». Мы помним, что на начало периода субъектов федерации у нас 89, к концу их осталось 83. Как это происходило? Происходило это путем поглощения более крупными регионами так называемых матрешечных субъектов, то есть тех, кто является их частью, в основном автономных округов.

Что стало результатом той несколько хаотичной административной деятельности, которую мы с вами попытались описать? С одной стороны, можно обозначить этот процесс как некую концентрацию власти в федеральном центре, как усмирение федеральной самодеятельности. При этом надо сказать, что основным стержнем этой концентрации была концентрация бюджетных средств. Эти реформы были легкими и успешными, потому что в этот период федеральный центр был чрезвычайно богат.

Ему приходили высокие доходы от экспорта углеводородов. Соответственно, бюджетное законодательство менялось таким образом, что те доходы, которые получали регионы, тоже концентрировались в федеральном центре, который, в свою очередь, мог их потом раздавать. Это в некотором роде извращенная пирамида федерализма, перевернутая с базы не вершину. То есть, сначала все собирается из регионов, а потом им же это и раздается. Если мы посмотрим на данные Министерства регионального развития по регионам-донорам и регионам-реципиентам, мы увидим очень значительный дисбаланс, который за исследуемые нами годы только увеличивается.

В 2002 году регионов-доноров было 15, регионов-реципиентов было 74. Постепенно, очень по чуть-чуть, число регионов-доноров несколько увеличивается, доходит до своего максимума в 2006 году: 20 на 67 реципиентов. Дальше идет снижение числа регионов-доноров до 13 в 2008 году и 11 в 2012 году. Итак, на конец периода 11 регионов-доноров кормят 72 региона-реципиента. Являются ли эти 72 региона-реципиента все до такой степени бедными и беспомощными, что не могут прожить, иначе как получая дотации и трансферты из федерального центра? В достаточной степени экономическая политика федерального центра создавала такого рода ситуацию. Это действительно повышает управляемость.

Параллельно с дисциплинированием глав регионов происходил другой процесс. Происходило усмирение и приведение к единому стандарту руководства городов.

Реформа местного самоуправления

Говоря о городах, о местном самоуправлении и о муниципалитетах, мы должны представлять себе следующую картину. По итогам XX века Российская Федерация является сверхурбанизированной страной. Процесс урбанизации шел во всем мире, он был связан с индустриализацией, с очередной промышленной революцией. То есть население концентрировалось в городах, которые, в свою очередь, были построены вокруг больших производств. В России, в Советском Союзе этот процесс шел с применением насилия и, соответственно, с очень большой акселерацией. На сегодняшний момент, на середину десятых годов XXI века, 74,4% населения России проживают в городах. Несколько огрубляя ситуацию, можно сказать, что вся Россия — это 15 городов и их городские агломерации, то есть те территории, которые расположены в непосредственной близости от этих городов. Это Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Казань, Самара, Челябинск, Омск, Ростов-на-Дону, Уфа, Красноярск, Пермь, Волгоград и Воронеж. Это всё города-миллионники, за исключением Воронежа, и это всё города, в которых с 2002 по 2012 год население росло. На момент начала нашего периода, до 2003 года, в органах местного самоуправления, то есть в городах и поселениях, в качестве инструмента выбора власти предусмотрены только прямые выборы.

Изменения в этой области также начинают происходить достаточно рано, в течение первого путинского срока. Уже в октябре 2003 года принимается новая версия закона о принципах организации местного самоуправления, в котором предусматривается возможность выбора главы муниципального образования не только гражданами напрямую, но и из членов муниципального законодательного собрания.

Но масштабная компания по отмене прямых выборов городов и замене их либо главой города, избираемого законодательным собранием, либо разделением полномочий на сити-менеджера, у которого все полномочия, и избираемого мэра, который выполняет в основном представительские функции, начинается с 2005 года. Вторая волна отмены прямых выборов мэров — это 2008 год. К 2013 году, то есть немножко забегая за наши с вами хронологические рамки, в 43 столицах регионов России отменены прямые выборы. К 2014 году — еще немножко забежим вперед — еще 11 глав городов, являющихся центрами регионов, избираются не напрямую.

Федеративное устройство России провоцировало конфликт между губернатором и мэром. Губернатор и мэр столицы региона, в общем, были естественными антагонистами.

Они сражались за финансовые ресурсы, они сражались за контроль и влияние, за доминирование в публичном пространстве. Оба были избраны населением, соответственно, у обоих был мандат, у обоих была собственная легитимность. К концу первого путинского срока эту линию конфликта удалось убрать за счет того, что тот и другой, губернатор и мэр, были в основном назначенцами.

Некоторые отдельные эпизоды сопротивления были, надо сказать. В частности, история с отменой выборов мэра города Ярославля обращает на себя внимание. Там в ней участвовал достаточно активно тогдашний оппозиционный депутат Борис Ефимович Немцов. Там были протесты, связанные с предполагаемыми фальсификациями на сайте, на котором проводилось голосование о необходимости отмены прямых выборов городов. Астраханская и петрозаводская протестные кампании тоже заслуживают упоминания. Конфликт в Карелии в городе Петрозаводске и яркое явление пост-2012 и пост-2014 года — это мэр города Екатеринбурга, одного из немногих городов, в которых прямые выборы мэра сохранились.

Итак, на сегодняшний день всего 14 региональных столиц в России сохраняют выборность мэров. О чем это говорит, или, точнее, к чему это привело? Та реформа, о которой мы говорим, в общем указывает на стратегическое мышление и сознательность ее авторов. Цель ее — изменение баланса регионального устройства Российской Федерации с условно федеративного на куда более унитарную модель, с которой мы встретили новый президентский срок, президентские выборы 2012 года.

Результаты реформ

К чему это привело на практике? Как ни парадоксально, это не привело к тому, что регионы стали более похожи один на другой. Это привело к тому, что то неравенство статуса, которое было заложено первоначально в нашу с вами федеративную модель, а именно разное положение областей, краев и республик, стало более очевидно.

Модель бюджетного федерализма, в которой все деньги утекают в федеральный центр, сделала — казалось бы, это очевидно — регионы зависимыми от федерального центра, от раздатчика этих денег. Но парадоксальным образом оно же сделало федеральный центр зависимым от тех регионов, которые могут наиболее громко требовать своей доли бюджетных трансфертов.

А наиболее успешный способ требовать чего-то — это, разумеется, не политические протесты, а торговля угрозами. Наилучшим образом это получается у национальных республик, поскольку скрытая угроза потенциальных сепаратистских настроений, этнических конфликтов или террористической активности наилучшим образом выходит именно у них.

На конец этой программы реформирования федеративного устройства мы вышли с моделью, которая одновременно является внешне унифицированной и внутренне достаточно хрупкой и уязвимой. Поскольку она делает регионы как зависимыми, так и неравными, она закрывает тот канал обратной связи, которым являются прямые выборы, поскольку выборы — это тот инструмент, который позволяет видеть, что именно волнует людей на территории. Она совершенно прямым образом репрессирует городское население, которое есть основное население России.

Таким образом, то недовольство, та потенциальная конфликтность, которые могли бы легально и в достаточной степени мирно, пусть и с какими угодно публичными скандалами, выражать себя через выборы на местном уровне, себя таким образом не выражают. И городское население, которое могло бы быть и естественным образом является драйвером экономического роста и вообще носителем прогресса и позитивных изменений, — оно инкапсулировано вот в этой системе практически отсутствующего местного самоуправления.

Люди не видят, что их интересы учитываются в тех изменениях, которые их наиболее непосредственно затрагивают. Это привело к тому, что те, в общем, вполне бытовые организационные вопросы жизни городов, как то: парковки, пробки, парки, застройка и так далее, — каждый раз являются гнездами потенциально острого, в том числе и сопряженного с насилием конфликта. Как это происходило и к чему это привело, мы с вами еще обсудим в наших дальнейших лекциях, посвященных городской жизни и урбанизации.