Курс «Возвращение государства». Лекция 18. Надежда Косарева. «О городском развитии, приватизации жилья и самоуправлении»

Как устроено регулирование жилищной сферы?

Жилищный кодекс существовал у нас в стране и в советское время. Он описывал всю систему взаимоотношений, которая соответствовала советской системе. Весь жилищный фонд находился в государственной собственности, он строился за счет государственных денег и распределялся по определенным принципам. То есть если у вас было меньше квадратных метров, чем это установлено (например, в Москве было 5 кв. м на человека), то вас ставили в очередь на улучшение жилищных условий. И в соответствии с этой очередью вам предоставляли квартиру. И когда в 1991 году произошли существенные изменения, в том числе и в жилищной сфере, то этот кодекс перестал отвечать новым реалиям.

Во-первых, началась бесплатная приватизация жилья. Это было самое главное. То есть ту квартиру, которую вам предоставило государство в советское время бесплатно для проживания, вы теперь имели право оформить в собственность. Этот принцип работает до сих пор. Уже было много законодательных инициатив по поводу завершения бесплатной приватизации жилья, но этот срок все время продлевают, и на сегодняшний день те 15–20% социальных нанимателей, которые еще не приватизировали свои квартиры, продолжают иметь право это сделать.

Поскольку люди стали собственниками своих квартир, надо было как-то управлять этими многоквартирными домами. Было понятно, что собственниками стали люди, которые не в состоянии полностью оплачивать содержание жилья. Поэтому началась постепенная реформа оплаты жилья и коммунальных услуг, стали вводиться программы субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

В 1990-е годы была еще масса других изменений на рынке жилья, надо было хоть где-то зафиксировать вот эти изменения, и был принят закон «Об основах федеральной жилищной политики».

Эти точечные новации в конце концов надо было отразить в основном законодательном жилищном документе — Жилищном кодексе Российской Федерации. И поэтому в 2003–2004 году началась очень большая работа по подготовке целого пакета законодательных изменений, которые были направлены, с одной стороны, на упорядочивание того, что уже существовало, а, с другой стороны, на создание условий для дальнейшего развития и жилищных отношений, и жилищного строительства, и ипотечного кредитования, и так далее.

В конце 2004 года был принят исторический пакет законов в составе 26 штук, который включал, во-первых, два кодекса: Жилищный и Градостроительный, во-вторых, закон «Об ипотечных ценных бумагах», поправки в закон «Об ипотеке», поправки в Налоговый кодекс, закон о регулировании деятельности и организации коммунального комплекса и масса других законодательных актов. Они все были объединены одной идеей: мы уже 13–14 лет жили в рыночной экономике, но мы не использовали преимущества рыночной экономики для того, чтобы обеспечить людей жильем. И вот эта простая мысль была положена в основу этих законодательных инициатив. Надо сказать, что это сыграло свою историческую роль. Сегодня можно сколько угодно критиковать состояние нашего рынка жилья, но если сравнить ситуацию в 2003 году и сегодня, то мы увидим, что у нас произошли очень существенные изменения.

Буквально три цифры. В 2004 году объем ипотечного кредитования измерялся просто миллионами рублей. Сегодня он измеряется триллионами рублей. Второе. Объемы жилищного строительства составляли не более 50 млн кв. м в год. Сегодня у нас ввод жилья составляет порядка 85 млн кв. м в год. Доля населения, которое могло позволить себе ипотеку, в 2004 году было 9%, сегодня — 30%. 30% — это мало, но это в три раза больше, чем в 2004 году.

Каковы итоги постсоветской приватизации жилья?

Мы очень много критикуем этот процесс. Во-первых, мы получили так называемых бедных собственников, то есть собственников жилья, которые не могут нести бремя собственности, они не могут оплачивать ни содержание этого жилья, ни налоги, им нужна государственная поддержка. Во-вторых, мы получили в одном многоквартирном доме половину частных собственников и половину людей, которые не приватизировали жилье: то есть государство или муниципалитет остается собственником. Нам надо управлять этим домом, а люди иногда просто не хотят принимать коллективные решения.

Но в свое время решение по приватизации жилья было исторически обусловленным, поскольку, если вы помните, при так называемой большой приватизации люди получали ваучеры: очень многие не понимали, что с ними делать, и потеряли свои сбережения. Поэтому было принято решение: «Давайте хотя бы людям отдадим их жилье в качестве компенсации», — и это было правильно, на мой взгляд. Да, мы получили в результате очень много проблем, с которыми до сих пор не знаем, что делать, но так вот устроен исторический процесс.

В чем специфика современного российского города?

Если посмотреть на распределение плотности жилой застройки и населения по территориям зарубежных городов, которые живут в рыночной экономике давно, и российских городов, то мы увидим две противоположные зависимости. В зарубежных рыночных городах это распределение на графике выглядит как стакан, перевернутый вниз. То есть самая высокая плотность — в центре городов, а к периферии плотность населения снижается. Понятно почему: центр города — это самая дорогая земля, самая дорогая недвижимость, поэтому здесь из нее выжимают по максимуму. А если посмотреть на советский город, то вы увидите стакан, перевернутый в обратную сторону. То есть, самая низкая плотность в центре городов, и самая высокая плотность на периферии. Эта тенденция замечена еще в советское время. Сегодня она только усугубляется.

Мы получили сегодня такие города, в которых транспортная проблема усугубляется, потому что люди из этих спальных районов едут на работу в центр. В результате нежилые центральные районы города ветшают. У нас накопился дефицит инвестиций в капитальный ремонт жилищного фонда в размере 37% ВВП страны. Этот дефицит с каждым годом растет. Мы же не ремонтируем старое, мы не сносим старое, мы на новых, на совершенно пустых территориях строим. Но сейчас эта тема практически всеми осознана, ее уже поняли и органы публичной власти на территориях городов, и население, и застройщики.

Как изменились российские города в 2000-е?

10 лет для развития городов — это одна секунда. Больше сказались не сами тенденции этого десятилетия, а скорее, тенденции 1990-х годов. Имело место очень быстрое ускорение центростремительного процесса в отношении Москвы. В советское время рост численности населения Москвы сдерживался, правительством устанавливался лимит рабочей силы — людей, которых можно было привлечь на работу в Москву. Этот лимит никогда не соблюдался, всегда приходилось его увеличивать. А уж в условиях снятия ограничений на прописку в Москве в 1990-е годы это вообще стало нерегулируемым процессом. Поэтому между переписями 2000 года и 2010 года население Москвы увеличилось на 13%. Сегодня оно составляет уже практически 12 млн человек. А если брать Московскую агломерацию, то это еще более серьезное увеличение. На этом фоне другие наши 14 городов-миллионников, в том числе Санкт-Петербург, который только на 4% увеличился, не получили такого динамичного развития, какого хотелось бы.

Вторая тенденция урбанизации — это то, что в целом доля городского населения у нас практически не изменилась — 74–75%. Переселение из сельской местности в близлежащие центральные города продолжается, но выезд из этих городов в еще более крупные города нивелирует увеличение численности городского населения.

У нас сегодня есть два основных вызова, на которые надо ответить. Первое — это вклад крупнейших российских городов в экономический рост. И второе — это наращивание потенциала других городов как крупных межрегиональных, региональных, даже локальных центров для того, чтобы не было единственной тенденции миграции в Москву. И с точки зрения вклада российских городов в экономический рост эта задача становится актуальной в связи с общей идеей переориентации с зависимости от нефтегазового сектора на новую экономику. Конечно, новая экономика формируется в территориях крупнейших городов, крупнейших городских агломераций. Именно они являются центрами постиндустриального развития, центрами услуг, финансовых услуг, инновационного развития.

В рыночной экономике нет рычагов, которые были в советское время. Там были такие инструменты, как схема размещения производительных сил и расселение населения. То есть мы рисовали: «Здесь будете производить, здесь будете жить». Сегодня это только условия для бизнеса и населения. Бизнес и население стали чрезвычайно мобильными. Это тенденция мировая, но не российская. У нас как раз наоборот, огромное число ограничений на мобильность бизнеса и населения.

Самые важные препятствия для мобильности населения — это то, что у нас просто отсутствует цивилизованный, нормальный, защищенный наемный жилищный фонд. Ну, например, в Берлине доля наемного фонда — 80%. В Москве 85% людей живут в жилье, которое им принадлежит по праву собственности. И поэтому переехать в другой город — это надо продать, это надо купить, это все очень сложно, затратно. Плюс к этому права на социальное обслуживание — поликлиники, детский садик, школа и так далее — зависят от места прописки. Это опять же система, которая никоим образом не поддерживает мобильность рабочей силы.

В чем смысл политики благоустройства?

Тема благоустройства городов очень связана с тем, что я говорила раньше. Приоритетом развития было повысить объемы жилищного строительства, чтобы обеспечить население жильем. И вот города начали стараться как можно больше, еще и сверху требовали от них, чтобы строили как можно больше жилья. При этом забывая совершенно, как я уже сейчас говорила, о том, как устроена другая территория, которая давно уже застроена.

Если посмотреть на зарубежные города, в которых многие, наверное, из вас бывали, то они производят другое впечатление. Вроде там и дом, стена обшарпанная такая, а впечатление удобного, комфортного, благоустроенного, приятного города. Это не просто так возникает. Тема благоустройства городов для проживания стоит на первом месте во всех рейтингах городов мира при выборе мест проживания.

Слово «благоустройство» включает в себя огромное количество факторов. В наших городах слово «благоустройство» вот в таком смысле никогда не понималось. Сейчас в связи с тем, что произошло осознание, что мы совершенно забыли про нашу застроенную территорию, надо как-то поднять интерес городов именно к этой теме, и даже приоритетный проект сейчас такой есть, называется «Комфортная городская среда и жилищно-коммунальное хозяйство». Началось все это с Москвы, но теперь этот подход стараются распространить на другие самые крупные города, даже планируется некоторое софинансирование с федерального уровня для благоустройства этих городов. Что конкретно включается в программу благоустройства и каким образом это происходит — это уже второй вопрос. Вот здесь у меня очень много претензий. Я бы делала это не так. Но действительно, нас с вами не спросили.

Что должно делать государство?

Во-первых, дерегулирование, то есть предоставление бо́льших полномочий местному самоуправлению в городах, возможно, дифференциация этих полномочий в зависимости от возможностей. Второе — это более грамотная политика городов по созданию условий для привлечения бизнеса и населения на свою территорию. У нас не прогнозируется большой рост населения страны, поэтому города будут конкурировать за людей. И в этой конкуренции им необходимо использовать гораздо более широкий набор инструментов и градостроительного развития, и жилищной политики, и благоустройства, для того чтобы создавать условия и для привлечения новой экономики, и для привлечения более квалифицированных кадров. Поэтому нужно общее изменение бюджетно-финансовой системы и гораздо более серьезное муниципальное управление.