От ввода войск в Чечню до 6-летнего срока. Как расширялись полномочия президента за 20 лет Конституции

Белоголовцев: Очень многие сегодня от Путина ждали конкретных слов от российской Конституции, об изменениях в ней, каких-то конкретных предложений не прозвучало, но, судя по тексту, который мы будем сейчас обсуждать, такие заявления возможны и без громких формулировок.

Павликова: Да, действительно, за 20 летпосле того, как была принята Конституция, Михаил Краснов – это заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Высшей школы экономики подсчитал, что президенты России были наделены пятисот одиннадцатью новыми полномочиями, которые были приписаны в 160 законах. Депутаты Госдумы принимали их в разное время, хотя не все из них можно счесть противоречащими Конституции, многие из них дополняли, но некоторые, по мнению Михаила Краснова, как раз противоречили и наделяли президента теми полномочиями, которые вообще не были свойственны, не были прописаны, не были  предусмотрены в Конституции.

Белоголовцев: Традиционно считается, что такой супер президентской Конституцией мы обязаны Борису Ельцину. Насколько в исследовании Краснова подтверждается этот тезис? Или Владимир Путин и Дмитрий Медведев не в меньшей степени этому поспособствовали?

Павликова: Мы видим, что превышать президентские полномочия начал еще Борис Ельцин, при этом сразу же после принятия Конституции. Впервые Конституционный суд рассматривал дело о том, насколько указ президента о вводе войск в Чечню во время первой чеченской кампании соответствует Конституции, уже в 1994 году. И тогда некоторые судьи Конституционного суда сошлись во мнении, что в Конституции предусмотрены некие скрытые полномочия, которые четко не прописаны, но при этом не запрещают президенту их применять. После этого было внесено множество поправок. При Борисе Ельцине депутаты Госдумы внесли 164 поправки в различные законы.

Белоголовцев: То есть это примерно треть от пятисот одиннадцати, которые были приняты за все время?

Павликова: Да. И, по мнению Краснова, 21 одно полномочие, которым был наделен Борис Ельцин в те годы, уже противоречили Конституции. Но вал этих поправок, этих изменений пришелся на первые два срока Путина. Краснов подсчитал, что тогда президент был наделен аж 219 новыми полномочиями, из них 62 противоречило Конституции.

Белоголовцев: Давайте рассмотрим самые яркие и резонансные примеры. Когда слышишь о более чем двух сотнях новых полномочиях президента, хочется схватиться за голову и закричать «Как же так?». Какие конкретные примеры здесь можно привести?

Павликова: Например, с 2004 по 2007 год были внесены поправки, которые давали президенту право представлять кандидатуры на должность председателя, зампреда, аудиторов Счетной палаты. Мы помним, что в Конституции написано, что Счетная палата – это орган парламентского контроля, только парламент может влиять на состав аудиторов. Сейчас фактически этим занимается президент. Также в 2004 году президенту было передано право назначать глав регионов. Краснов считает, что этот закон противоречит принципу федерализма. Хотя, как мы помним, в 2012 году этот законопроект своего рода был отменен, у нас опять возвращены выборы губернаторов, но при этом президенту было дано право консультироваться с главами фракций, с главами партий, которые выдвинули тех или иных кандидатов. Или, что еще интереснее, разрешать губернаторам, однажды отказавшимся от своих полномочий, выдвигаться на новый пост, другим не разрешать. Например, этим правом воспользовался Сергей Собянин, который добровольно ушел в отставку, а потом вновь баллотироваться на пост губернатора.

Белоголовцев: Многими обсуждалось, насколько легитимна бумага, которой это право было дано. Ольга, я правильно понимаю, что эта формулировка, хотя в России не действует прецедентное право, эта формулировка о скрытых полномочиях президента, по большому счету, открыла безграничный простор как раз для этих изменений?

Павликова: Да, так и произошло. После того, как Конституционный суд еще в 1994-1995м году вынес такое решение, никто особо не пытался опротестовать решение. После 2000 года таких прецедентов в Конституционном суде в принципе не было. Краснов говорит, что это связано с тем, что в том числе и президент  получил полномочия назначать судей Конституционного суда. После этого никто и не пытался опротестовать, потому что все прекрасно понимали, что лишать президента каких-то полномочий в этом случае Конституционный суд не будет. Таких прецедентов действительно не было.

Белоголовцев: Едва ли не самые громкие изменения были при Дмитрии Медведеве. Это в первую очередь и расширение срока президентского правления. Юрист Медведев, насколько активно расширял полномочия президента в количественном отношении, по качеству мы и так более-менее помним?

Павликова: В период Дмитрия Медведева президент был наделен 114 новыми полномочиями. Многие из них тоже не соответствовали Конституции.

Белоголовцев: Скромняга на фоне Бориса Ельцина и Владимира Путина.

Павликова: Владимир Путин у нас два срока правил, а Дмитрий Медведев…

Белоголовцев: Но Владимир Путин 200 с чем-то за первые три года, Дмитрию Медведеву за 4 не удалось наверстать.

Павликова: Да. Также были внесены дополнительные полномочия. Например, у президента появилось право представлять в Совет Федерации кандидатуры на должность председателя Конституционного суда и его заместителя. Потом, например, освобождать от должности ректоров МГУ И СПбГУ, хотя вмешиваться в сферу образования, культуры, науки президент у нас по Конституции по идее не должен.

Белоголовцев: Ну, Владимир путин сегодня выступил с резкой критикой стоимости проживания в студенческих общежитиях, возможно, продолжая начатую предшественником традицию. Насколько сейчас можно говорить о том, что эти полномочия теоритически могут быть отыграны назад? Насколько это безвозвратные изменения? И так говорилось, что в России президентская, возможно, супер президентская Конституция, которая еще и усилена этими изменениями. Или без каких-то фундаментальных изменений в российском законодательстве ситуация не изменится?

Павликова: Как говорят авторы Конституции, те люди, которые 20 лет назад работали над Конституцией, они не представляют сейчас ситуацию, при которой парламент принял бы решение каким-то образом уменьшающие президентские функции, настолько он стал лоялен. Недавно я проводила свое исследование, подсчитывала, насколько эффективно стали работать депутаты Госдумы в этом созыве, сколько законопроектов они внесли. Оказалось, что те депутаты, которые в прошлых созывах вносили по 200, 200 с лишним законопроектов за созыв, в этом созыве внесли 2, 3, 4 законопроекта, при этом чуть ли половина внесенных ими законопроектов составил «закон Димы Яковлева». Оказалось, что все основные законы сейчас вносит президент и правительство.

Белоголовцев: Обиделись, может быть, на формулировку «взбесившийся принтер», решили умерить законотворческие амбиции.

Павликова: Сами депутаты в анонимных беседах говорят, что это связано с тем, что какой смысл вносить законопроекты, если они не пройдут. Проходят в основном либо те, что уже утверждены в правительстве или президентом, либо те, что непосредственно внес Белый дом или Кремль в Госдуму. Таким образом, происходит сращивание законодательной власти, исполнительной.

Белоголовцев: Ну да, что тоже недопустимо по российской Конституции.

Павликова: По Конституции опять же.