Как государство будет затыкать бюджетные дыры после кризиса, кого будет спасать, и до какого года придется забыть о росте экономики

Да, это значит, что в бюджете меньше, чем планировалось, средств. Теоретически бюджет может на такую сумму сократить свои расходы, но это было бы дополнительным ударом по экономике. Кроме того, что это взятые государством обязательства расходные, про которые государство считает, что не может от них отказаться, несмотря на обстоятельства, это еще и означало бы сокращение, дополнительное сокращение внутреннего спроса, значит, дополнительный спад экономики. Фактически уже почти сразу было объявлено, что все расходы бюджета будут исполнены в полном объеме, не будет секвестра бюджета, как это бывало когда-то в кризисные периоды, а значит, что потери доходов должны быть компенсированы.

Но мы говорили только о нефтегазовых доходах, но потери будут и в других доходах. Потеряют все.

Я как раз хотела к этому перейти. Можно ли уже сейчас примерно оценить, какой будет потеря других доходов, то есть в первую очередь оттого, что экономика была поставлена на паузу, это значит закрывающиеся, неработающие предприятия, то есть недополученные налоги в бюджет? Насколько это серьезный удар тоже?

Да. Закрывается экономика, но дальше механизм снежного кома: предприятия выплатят зарплату за время закрытия, но понятно, что если они не работали, то у них будет меньше прибыль, из-за этого будет меньше база налогов, но, кроме того, будет еще и меньше спрос предприятий на инвестиционные товары, будет, в конце концов, сокращение работников. Соответственно, уменьшатся доходы населения, меньше будет и потребительский спрос. Собственно, резкое падение потребительского спроса уже наблюдалось в апреле и продолжилось в мае.

Из-за этого, по прогнозам, объем производства в России, то есть объем ВВП, упадет примерно на 5%. Большинство прогнозов вокруг этой цифры колеблется, от 4,5% до 5,5%. Соответственно, снизятся доходы всех составляющих бюджетной системы, кроме нефтегазовых доходов федерального бюджета, снизятся и ненефтегазовые доходы федерального бюджета. По нашим оценкам, это будет до 1% ВВП. Снизятся поступление в социальные фонды, то есть Пенсионный и другие фонды.

И все эти средства, получается, тоже надо откуда-то компенсировать. Это тоже ФНБ, Фонд национального благосостояния, или это еще какие-то источники?

Во всяком случае, я уверен, что не будет снижения выплат пенсий, пенсии будут выплачены в полном объеме, а это значит, что правительство должно из каких-то источников покрыть. Это не обязательно из ФНБ, здесь есть варианты. Поскольку не предусматривает Бюджетный кодекс, то такие потери можно будет компенсировать не из ФНБ. У правительства есть свобода действий, оно может использовать для этого ФНБ или же увеличить заимствования. В принципе, уже объявлено, что заимствования правительства будут увеличены, за счет дополнительных заимствований может поддержать Пенсионный и другие фонды. И региональные фонды.

Простите, что перебиваю, просто важный момент. Я бы к долгу тоже потом в будущем вернулась, но, подводя такой промежуточный итог, хочу сказать: получается, что мы сейчас поговорили о потере в доходах, о том, что их надо компенсировать, не снижать расходы, исполнять их в прежнем объеме. Но у нас же расходы, получается, должны увеличиться, учитывая антикризисные меры. Как здесь, насколько, по вашим оценкам, мы сейчас увидели большое увеличение расходов именно на меры по борьбе с экономическими последствиями пандемии и откуда тоже на это деньги? Потому что был самый расхожий, наверно, призыв ― брать эти деньги из Фонда национального благосостояния. Действительно ли они оттуда? Если нет, то из каких источников?

Во-первых, не вся поддержка экономики в кризисный период будет за счет прямых расходов. Часть такой поддержки ― это отсрочка, предоставление отсрочки по налоговым платежам, часть ― это предоставление гарантий по кредитам, выделение льготных кредитов.

То есть то, что не потребует моментально от бюджета расходов, да, обобщая?

Не потребует немедленно расходов, может быть, расходы и будут, но в последующие годы, да. Но прямые расходы тоже предусматриваются программой антикризисных мер. И да, придется федеральному бюджету частично увеличивать свои расходы, частично расходы, предусмотренные антикризисной программой, могут осуществляться за счет перераспределения средств. Например, некоторые инвестиционные проекты могут быть передвинуты на последующие годы из-за кризисной ситуации. Эти средства могут быть перенаправлены на меры поддержки экономики. Но частично должно быть и увеличение расходов.

В целом уже Министерство экономического развития объявило оценку дефицита бюджетной системы в этом году, он, по их оценкам, составит 8,5% ВВП. Это, конечно, огромная сумма.

А с чем ее можно сравнить? С кризисом 2009 года? Чтобы мы понимали масштаб такого дефицита.

Да, это можно сравнить с кризисом 2009 года, но тогда часть таких расходов была как бы решением правительства, например, были увеличены пенсии, то есть они не только были сохранены, но и было принято решение о дополнительном их увеличении.

Сейчас все расходы ― это то, без чего трудно обойтись, то, без чего трудно представить, им нет альтернативы. И еще нужно учесть, что предполагалось, что порядка 1,5% ВВП будет профицит в бюджетной системе. То есть в целом получается, что смягчение бюджетной политики будет примерно на 10% ВВП.

А это сопоставимо, например, с какой расходной статьей бюджета? Чтобы просто оценить эту огромную цифру, которая не всегда может звучать как-то материально, 10% ВВП.

Да, это больше, чем любая… Это сопоставимо со всеми социальными расходами бюджетной системы. Но они немножко больше этой величины. Это самая большая у нас часть бюджетных расходов, самый большой удельный вес ― это социальные расходы. Это примерно все социальные расходы за год.

Евсей Томович, мне сейчас стало интересно, такой, возможно, чуть в сторону концептуальный вопрос. Мы видим, что все развитые и развивающиеся страны сейчас вынуждены наращивать бюджетные расходы для антикризисных программ. То же самое происходит у нас. А есть ли такая практика, что в моменты кризиса идет перераспределение средств со статей, которые сейчас менее необходимы, которые менее эффективны? Идет ли какая-то дополнительная инвентаризация обязательств и происходит ли это у нас?

Инвентаризация обязательств и тщательная оценка эффективности ― это требует времени. Сейчас все решения должны приниматься в срочном режиме, поэтому принято, естественно, решение частично перенаправить доходы, которые не обязательно должны быть выплачены сейчас. Понятно, что пенсии или зарплаты врачам и учителям, госслужащим должны платиться каждый месяц, их нельзя на год передвинуть в любом случае. А инвестиционные проекты…

Да, я как раз хотела спросить про инвестиционные проекты. Мы, например, довольно много их увидели в так называемом плане восстановления экономики. Насколько здесь всегда с уверенностью можно говорить о том, что они действительно прошли проверку эффективности, что они именно сейчас необходимы и позволят, по крайней мере, арифметически поддержать экономику?

Нет, дело даже не в степени их эффективности. Все равно невозможно за неделю, например, проверить и оценить. Дело в том, что проще всего отложить инвестиционные проекты, это гораздо проще, чем найти любые другие источники изменения, перераспределения средств. И это не наша особенность, во всем мире при необходимости перераспределить или сэкономить, сократить расходы в первую очередь всегда смотрят на инвестиционные расходы. Они в этом смысле самые удобные и самые безответные, что ли.

То есть получается, что мы в этом году можем увидеть какое-то замораживание, перенос на более поздний срок отдельных проектов, а дальше потихоньку их запускать в 2021-м? То есть что будет происходить у нас с крупными стройками?

Это не обязательно крупные стройки. Это могут быть и самые разные стройки, потому что из бюджета финансируется и строительство школ, больниц. Но мы видим, что больниц как раз в связи с кризисом, может быть, даже больше будет построено. Или какие-то административные здания. Это не обязательно гигантские стройки века.

Да, часть из них, по-видимому, будет отложена на будущий год. Не исключено, что, может быть, какие-то будут и больше, на два года отложены. Но это только один из источников, нельзя сказать, что это основной способ, за счет которого будут финансироваться антикризисные меры. Я говорю, что, по-видимому, будут увеличиваться, не только изыскиваться будут внутренние резервы в рамках бюджета, но и будет увеличиваться общая сумма расходов, скорее всего, за счет дополнительных заимствований.

А насколько Россия, с одной стороны, может позволить себе дополнительные заимствования? Мы давно говорим, что у нас низкий долг, но насколько будет высокой или низкой стоимость его обслуживания? И второй вопрос: а где будет спрос на российский долг? Это будут иностранные инвесторы или мы смотрим на внутренних инвесторов? Насколько можно полагаться на такой спрос?

Да, здесь есть краткосрочная и долгосрочная сторона дела. Если говорить о долгосрочной, то у нас очень низкий по международным меркам долг, это всего 14% ВВП, включая и федеральное правительство, и регионы. В других странах сопоставимых, у всех стран «большой двадцатки» соотношение долга к ВВП выше, чем у России. У США государственный долг больше 100% ВВП.

Но здесь нас сложно сравнивать с США, это все-таки, наверно…

Да, конечно, не надо сравнивать ни с США, ни особенно с Японией, у которой больше 200% ВВП государственный долг. Но даже у стран, сопоставимых с нами, существенно выше государственный долг.

То есть если мы увеличим на несколько процентных пунктов государственный долг, то по-прежнему он будет очень низким по международным меркам. Поэтому в долгосрочном плане я не вижу больших проблем.

А вот что касается стоимости обслуживания долга, если мы увеличим его на несколько процентных пунктов, как сейчас примут российский долг на рынке и насколько эта стоимость будет посильна для нашего бюджета?

Вот это как раз вопрос краткосрочный. Конечно, сейчас трудно рассчитывать на международных инвесторов просто потому, что как только начинается любой кризис, тем более когда неопределенность, как во время нынешнего кризиса, поскольку источник кризиса необычный, уникальный, никто никогда не закрывал экономики на несколько месяцев из-за пандемии, неизвестно, рассуждают эпидемиологи, что может быть вторая волна, третья волна, то есть большая неопределенность.

В период неопределенности деньги всегда бегут в наиболее развитые экономики с наиболее развитыми сильными финансовыми системами, прежде всего в США. Поэтому трудно…

То, где спокойнее, где надежнее и устойчивее, где не будет слишком больших колебаний.

В тихие гавани, да. Хотя в последнее время достаточно активно приходили инвесторы на рынок российского госдолга из-за достаточно высоких ставок, процентных ставок, но сейчас на это рассчитывать нельзя. Но, с одной стороны, имеется ликвидность в российских банках, с другой стороны, государственные облигации могут использоваться как залог при получении кредитов Центрального банка, и, таким образом, банки могут брать, покупать государственные облигации и потом под это брать кредиты Центрального банка.

А насколько это будет банкам интересно, можно оценить?

Те ставки, которые сейчас есть, достаточно привлекательны. С другой стороны, это практически безрисковые ценные бумаги, тогда как корпоративные облигации, акции, как мы говорили, несут в себе большой риск из-за того, что просто в мировой и российской экономике большая неопределенность.

Поэтому всегда в таких ситуациях есть большой спрос на безрисковые активы. Понятно, что правительство, имея такой очень невысокий государственный долг, всегда сможет обслуживать его. Вероятность отказа от обслуживания российских гособлигаций близка к нулю. Поэтому с этой точки зрения они могут пользоваться спросом. Поэтому эта сфера вполне жизнеспособна.

Что касается нашего низкого госдолга, а с чем было связано все эти годы, когда мы видели довольно комфортную бюджетную ситуацию и работу бюджетного правила, сохранение такого низкого уровня государственного долга? Это осторожность или действительно в этом не было потребности? Как это объяснить? Сейчас мы понимаем, что это вынужденная мера, если она будет принята.

Я думаю, что государство, правительство оценивало, проводило политику и ведет, исходя не из текущего момента, а исходя из долгосрочной стратегии. Оно учитывало и будущие источники доходов, и, возможно, вероятно, будущий уровень расходов, не хотело наращивать долгосрочный уровень расходов по понятным причинам, из-за того, что, условно, из-за старения населения у нас могли возникнуть проблемы с финансированием пенсионной системы, в результате они лишились за счет повышения пенсионного возраста, очевидно было, что будет такое решение принято. С другой стороны, цены на нефть в долгосрочном периоде могут сократиться, может сократиться наша добыча нефти, поэтому доходы в долгосрочном периоде тоже могут иметь понижательный тренд.

Поэтому правительство проводило достаточно, как говорится, консервативную политику, то есть достаточно осторожную. И сейчас, в период кризиса, мы видим, что она себя оправдала, хотя правительство очень ругали за то, что оно не наращивает расходы. Я считаю, что, с одной стороны, это позволило, дало нам свободу маневра в кризисный период, с другой стороны, наращивание расходов не решило бы наши проблемы, поскольку рост обеспечивается не расходами правительства, а благоприятными условиями для инвестиций, активностью частного бизнеса.

Именно, здесь расходами не поможешь. Я как раз хотела здесь перейти к росту, на который мы можем или не можем надеяться в среднесрочной перспективе, по мере восстановления экономики сейчас, в следующем году. Как вы сейчас видите перспективы экономического роста? Какие у нас остались его основные источники, драйверы, как принято говорить? На что можно здесь будет смотреть с оптимизмом?

По прогнозам опять-таки и нашего Министерства экономического развития, и МВФ, и независимых экспертов, все предсказывают примерно одно и то же, то есть что после большого спада в нынешнем году будет восстановительный рост. Но, к сожалению, рост в 2021 году ожидается меньше, чем спад в 2020 году, то есть все равно за два года ожидается спад примерно на 2% в российской экономике. И это по сравнению с ростом на 5%, который ожидало правительство до начала кризиса, то есть образуется разрыв в 7% ВВП. Это довольно много.

Сможем ли мы хотя бы частично или постепенно компенсировать этот разрыв, это большой вопрос. Правительство ожидает, что после 2021 года будет выход на ту же траекторию роста, которая предполагалась раньше, то есть рост чуть больше 3% в год.

По вашим оценкам, при каких условиях это вообще возможно?

Да, сейчас. Независимые эксперты относятся более скептически к перспективам и считают, что вернется экономика к росту чуть ниже 2%, 1,8%, 1,9%. Конечно, рост выше 3%, особенно после кризиса, ― это достаточно оптимистический прогноз, поскольку в ходе кризиса пострадают инвестиции, которые и закладывают возможности будущего роста. Но в любом случае ускорение роста, даже поддержание роста 2–2,5%, который мне кажется пределом для нас на сегодняшний день, требует очень серьезных реформ, серьезного улучшения инвестиционного климата, серьезного повышения мобильности рабочей силы. Это один из сдерживающих факторов для нашей экономики. Привлечение прямых иностранных инвестиций, которые в последние годы сильно упали после введения санкций против нашей экономики. То есть у нас достаточно много проблем, да, а теперь прибавляется…

То есть все эти рекомендации, которые столько лет мы слышали и от международных, и от российских независимых экспертов, в общем-то, от всех, кто изучает российскую экономику, все это по-прежнему остается на повестке дня, как сейчас вы уже начали говорить, простите, я перебила, у нас добавляются новые проблемы, которые мы заработали сейчас из-за пандемии.

А в ближайшие годы, если коротко охарактеризовать, это продолжающийся такой вялотекущий кризис, это стагнация? Как эту ситуацию вы могли бы коротко охарактеризовать?

В 2020–2021 году, безусловно, это кризис и затем выход из кризиса, его преодоление. А после этого ― зависит… Я думаю, что, как всегда, самый вероятный сценарий ― это инерционный. Инерционный сценарий будет означать продолжающуюся стагнацию. Оптимистический сценарий: если мы будем проводить энергичные реформы, то у нас есть задача ускорить рост. Предел мечтаний ― это 3% с небольшим, которые предсказывает Министерство экономического развития.

Как предел мечтаний, наверно, не самая амбициозная цифра. Вы сказали о базовом и оптимистическом, а пессимистический ― это что? Это дальнейшее падение цен на нефть, это проблемы с, собственно, коронавирусом? Что мы здесь можем подразумевать под условиями, при которых мы можем увидеть пессимистический сценарий?

На самом деле, может быть и пессимистический сценарий, связанный с внешними силами. Это, действительно, и новые волны коронавируса, соответственно, медленное восстановление и мировой экономики, и российской экономики, сохранение низких цен на нефть, сохранение низкого спроса на нефть, что не позволит России восстановить объемы производства, которые сейчас, как я говорил, снижаются. Объемы добычи нефти, которые сейчас снижаются. Но, кроме того, могут быть и пессимистические сценарии, связанные с внутренними условиями. Это дальнейшее ухудшение делового климата, увеличение оттока капитала.

На самом деле, сейчас существует только один авторитетный долгосрочный прогноз для большинства стран мира, собственно, для почти пятидесяти крупнейших экономик мира, и по этому прогнозу, к сожалению, Россия в обозримом будущем, то есть до 2060 года, будет иметь самый низкий показатель роста среди всех этих почти пятидесяти, точнее, сорока шести экономик, для которых построен рост.

Иными словами, это означает увеличение отставания, раз у всех остальных темпы выше, так?

Да, именно так. Этот прогноз построила Организация экономического сотрудничества и развития, ОЭСР, авторитетная организация, объединяющая все развитые экономики и многие формирующиеся рынки. Она предсказывает на период с 2018 по 2030 годы, был в 2018 году выпущен прогноз, средний темп роста для России ― шокирующие цифры, 0,5% в год. И на период с 2030 по 2060 ― 1,2% в год. Это ниже, чем не у всех формирующихся рынков, но и у всех развитых стран. Это очень пессимистические цифры, нельзя сказать, что это истина в последней инстанции, но я думаю, что это надо серьезно рассматривать как такой неблагоприятный сценарий, пессимистический.

И здесь возвращаемся к началу нашего разговора, к возможностям бюджета, к возможностям Фонда национального благосостояния. Насколько мы сейчас готовы к потенциально тяжелой ситуации: или второй волне коронавируса, или дальнейшему снижению цен на нефть? Насколько, действительно, ФНБ остается подушкой безопасности, насколько надежна и долгосрочная такая подушка безопасности?

Во-первых, к счастью, пока что цены на нефть демонстрируют лучшую динамику, чем все ожидали. Все ожидали, что во втором квартале они могут составить даже что-то около 15 долларов за баррель, но они уже опять поднялись до 40 долларов за баррель. Цены на нефть в любом случае непредсказуемы, с таким же успехом они могут опять упасть, нельзя обольщаться и расслабляться.

Правительство показало, что оно может сочетать краткосрочную поддержку бюджета за счет Фонда национального благосостояния, но если потребуется, если становится очевидным, что нужна не краткосрочная поддержка, что доходы упали на долгий срок, то тогда правительство проводит реструктуризацию бюджетных расходов, оптимизирует их, восстанавливает сбалансированность, достаточную сбалансированность бюджета. Собственно, мы все это прошли после того, как в конце 2014 и начале 2015 года резко упали цены на нефть, соответственно, к 2019 были полностью восстановлены сбалансированность бюджетной системы и ее долгосрочная устойчивость.

Наверно, последний вопрос, завершаем, заканчивается время. Я помню, и вы в вашей статье, и многие ваши коллеги призывали к довольно масштабным по доле, по соотношению с российским ВВП мерам антикризисной поддержки экономики. Насколько то, что мы видим сейчас, соответствует вашим оценкам необходимой помощи тогда и, как вы считаете, это по-прежнему было проявление консерватизма, о котором вы только что говорили, возможно, оправданного, или это, скажем, часть, мы увидим что-то еще?

Здесь, конечно, много спорных моментов. Я, например, не поддерживаю очень популярную идею раздачи денег всем гражданам. Это просто и удобно, но если мы поддержку разделим на всех, то всем достанется понемногу. Или если мы всем дадим много, то, безусловно, не хватит никакого Фонда национального благосостояния. Я считаю, что поддерживать нужно тех, кто оказался под ударом, кто наиболее нуждается в такой поддержке. Здесь я расхожусь со многими авторитетными коллегами.

Что касается общей суммы, в России объемы антикризисных мер меньше, чем у большинства развитых стран, некоторые развитые страны тратят больше 10% ВВП. Но они сопоставимы или даже больше, чем у стран, сопоставимых с нами по уровню развития, по ВВП на душу, и это удалось за счет того, что у нас как раз есть то, что МВФ называет фискальным пространством, то есть низкий долг и отсутствие дефицита, даже некоторый бюджетный профицит.

Я думаю, что, может быть, немножко правительство осторожничает, я бы, наверно, пошел, учитывая уникальный характер этого кризиса и глубину, силу удара, уже объявлено, что, скажем, в апреле спад ВВП достиг 12%, по оценкам. Это огромная цифра. Я бы пошел на большее увеличение поддержки и увеличение заимствований, я считаю, что поскольку речь идет об однократной мере, а не об увеличении расходов навсегда, на длительное время, то можно было бы это сделать. С другой стороны, неопределенность ситуации велика, правительство решило действовать достаточно осторожно, но при этом поддержка тоже ощутимая.

Посмотрим, может быть, эта осторожность как-то видоизменится, тем более что мы сейчас получим какие-то новые данные по тому, как экономика будет постепенно выходить после карантинных ограничений.

Не бойся быть свободным. Оформи донейт.