Сергей Гуриев на Дожде. Какие экономические реформы нужны России?

Я бы пошел по гоголевскому принципу: взял бы нос от одного лица, уши от другого, и так далее. А если говорить серьезно, то, конечно, здесь от каждой страны есть что взять. Может быть, мне меньше нравится Франция, потому что, ну, она слишком сильно ударилась в социализм, и даже, наверное, граничащий с популизмом, мне так кажется, хотя тебе, наверное, виднее, что там происходит. Я думаю, что одним из образцов могла бы быть Норвегия, поскольку она тоже работала в условиях «сырьевого проклятия» (Термин означает, что страны, обеспеченные природными ресурсами, зачастую развиваются медленнее, нежели страны, в которых подобные ресурсы отсутствуют), но тем не менее, сумела как-то избежать серьезных последствий «голландской болезни» (Экономический эффект, при котором увеличение экспорта сырьевых ресурсов ведет к снижению эффективности экономики), трансформировать вот эти ресурсы, которые она саккумулировала благодаря своим нефтяным запасам, в новые отрасли экономики. И сейчас, насколько я знаю, даже дивестирует свой фонд из активов, которые касаются энергетических ресурсов, то есть очень решительные вещи.

Соединенные Штаты Америки, безусловно, по-прежнему являются самой привлекательной страной в мире с точки зрения инвестиционного климата. И это удивительно, несмотря на всякие разные потрясения и на странных людей, которые приходят к власти, ну или, так скажем, не вполне однозначных.Тем не менее, стране удается отделять политику от бизнес-климата, и в этом смысле она имеет по-прежнему высокую привлекательность и большой запас устойчивости, именно как назначение для инвестиций.

Мне нравятся страны, которые разгосударствляют экономику, и мне кажется, что Россия какое-то время шла по этому пути, но потом что-то поменялось и мы частично, а в некоторых отраслях полностью развернулись в обратную сторону, решив по каким-то причинам, что чем больше государства в экономике, тем лучше. Спорная гипотеза, хотя у нее есть сторонники, и, причем, не только в России. Конечно, я бы хотел, чтобы Россия оставалась социальным государством, но не популистским, а разумным социальным государством, которое бы не развращало своих граждан и относилось к раздаче денег очень разумно и адресно.

Мы очень долго, по-моему, уже 25 лет говорим о необходимости адресной поддержки, к чему весь мир стремится, но пока больших успехов не достигли, а это значит, что большое количество средств, которые направляются на эти цели, не попадают к тем, для кого они сыграют заметную роль. Может быть, они не разворовываются, они не пропадают, но они попадают тем, для кого они в общей сумме дохода не играют сколько-нибудь заметной роли. И если эти деньги можно было бы аллоцировать действительно на нуждающуюся категорию, они бы очень сильно почувствовали эту разницу.

Ну и еще мне кажется, что социальные государства – это не обязательно, у нас возник такой стереотип, это не обязательно постоянные разговоры о том, как раздать деньги. Мне бы хотелось, чтобы социальное государство больше разговаривало о том, как научить граждан зарабатывать, как поменять их квалификацию. Сейчас это будет просто вот как снежный ком увеличиваться, поскольку количество высвобождаемых людей, в силу исчезновения ряда профессий, будет увеличиваться, этот процесс станет перманентным, не разовым. И в этом смысле должна быть машинка, в хорошем смысле этого слова, в которую можно было запускать этих людей, которые бы выходили более приспособленными, более гибкими и искали возможности на рынке труда, как с точки зрения наемной занятости, так и организации своего собственного дела.

В общем, я говорю банальности, но, к сожалению, вот мы пока не дотянулись до этих банальностей в практической политике. Есть, видимо, какие-то объективные проблемы, есть надуманные и есть идеологические клише, возможно, поколенческого происхождения, да, вот оттуда, из нашего советского прошлого, которые мешают нам свободно двинуться в эту сторону.

Спасибо, Андрей. Я бы хотел зафиксировать несколько ключевых характеристик этой самой идеальной экономики, одна из них – это конкурентоспособность в мире, с точки зрения привлечения капитала, другая – это разгосударствление, фокус на рыночных механизмах и частной собственности, еще одна – это человеческий капитал. Как ты правильно говоришь, мир будет меняться, и в течение этих изменений каждому человеку на протяжении своей жизни придется много раз переучиваться.

Одна из вещей, которую ты сказал, это то, что Америка остается магнитом для инвестиций. Очень важно, что Америка очень разная, это федеральная страна, и, хотя в Америке есть и успешные штаты, в Америке есть и менее успешные штаты, не все из них одинаково привлекают инвестиции. Но самое интересное, что те штаты, в которые приезжают люди, в которые приезжают самые квалифицированные, талантливые, предприимчивые специалисты со всего мира, это как раз те штаты, которые, несмотря на высокую зарплату, привлекают и инвестиции. И с точки зрения опыта Америки, нам, наверное, нужно тоже задуматься над тем, как создавать стимулы для региональных органов власти, для региональных сообществ, и мы об этом сегодня поговорим.

Это как раз к вопросу о качестве жизни. То есть люди приезжают туда не с установкой – здесь хороший инвестиционный климат, это все-таки такая, синтетическая конструкция. 

Они приезжают туда, потому что там высокое качество жизни, в том числе потому, что там хороший инвестиционный климат, но сами люди реагируют, конечно, на качество жизни. И если есть два одинаковых места приложения работы, с примерно одинаковой зарплатой, то, конечно, человек решит в пользу более высокого качества жизни, куда входит и безопасность, и образование, и здравоохранение, экология, эмпатия на улице в том числе.

Да, это замечательный пример. В России есть города и регионы, в которых очень дорого стоит недвижимость, именно как отражение высокого качества жизни. Тем не менее, люди пытаются ехать в эти города, несмотря на то, что жить в этих городах дорого, потому что качество жизни высокое и возможности для самореализации выше. Но как человеку, который имеет огромный опыт работы в области экономических реформ, я хотел бы задать тебе конкретный вопрос: мы видим долгосрочную цель, мы знаем, куда мы хотим стремиться. Представь себе, что новое поколение реформаторов приходит к власти, начинает задумываться над тем, как добиться этой долгосрочной цели? Что нужно делать в первую очередь? Если сегодня открывается окно возможностей для реформ, необходимо спланировать краткосрочные и долгосрочные реформы, с чего нужно начать? Что нужно делать в первые месяцы или пару лет?

У меня нет готовой программы, если ты хочешь ее услышать. У меня есть некоторые соображения, и мне кажется, ситуацию упрощает то, что было в программе 2000 года, программа Путина, программа Грефа. Часть из этих вещей не реализовалась, и на мой взгляд, это продолжает оставаться актуальным, поэтому мы можем двигаться по принципу невыученных уроков — смотреть, что мы выучили, а что не выучили, и делать это нашей повесткой. Конечно, контекст меняется, и мы становимся умнее, и у нас появляются примеры того, как это получилось или не получилось в других странах, или даже в нашей стране, но принципы, мне кажется, остаются.

Мы уже начали с тобой говорить о том, что, конечно, это разгосударствление экономики, это развитие конкуренции, это пресловутая реформа естественных монополий. Мне кажется, что Россия очень далеко прошла в этом направлении, но она не закончила этот путь, и есть какие-то нюансы, а есть, ну, если хочешь, грубое нарушение жанра разгосударствления и демонополизации, когда одна компания сохраняет конкурентные и монопольные виды деятельности, и она продолжает регулироваться как монополист, но там может происходить замешивание бизнесов конкурентных и неконкурентных. То есть неконкурентные бизнесы могут субсидировать конкурентные, что делает их более живучими на конкурентном рынке, и ставит в невыгодное положение их соперников, ну и так далее.

Опять же, мы говорим об известных вещах. Вообще, мне кажется, что главный вывод для меня, там за последние 25 лет, что у нас гораздо лучше с идеями и с законодательным описанием этих идей, чем с их исполнением.То есть собака зарыта не в придумывании чего-то,а, может быть, даже в таком, очень средненьком уровне реализации того, что мы напридумывали, то есть нам надо сосредоточиться на том, чтобы выполнять то, что мы говорим, то, что мы планируем. Нам надо сосредоточиться на том, чтобы анализировать, почему у нас то или иное не получилось, не стесняться этого, не закрываться и не придумывать новую программу, которая изменит жизнь радикально — нет, у нас хорошие программы, нужно просто их последовательно реализовывать, и если что-то не получается, анализировать, не пытаясь переписать все и скрыть те причины, почему то или иное преобразование не получается.

Андрей, ну здесь я не могу не задать тебе вопрос: ты 10 лет работал в министерстве экономики заместителем министра, первым заместителем министра, и на аналогичных должностях в московском правительстве, ты сам своими глазами видел, почему это реализуется или не реализуется. Почему не реализуются идеи или программы? Что происходит сейчас в России? Почему это не происходило в первом десятилетии 21 века? Если идеи хорошие, в руководстве министерства или правительства находятся люди, которые сами писали эти программы, сами выдвигали эти идеи, почему происходит то, что происходит? Почему создаются новые госкомпании? Почему не происходит приватизация? Почему не происходит разделение конкурентных и монопольных секторов? Почему одна и та же компания, госкомпания продолжает скупать активы, а не разделяется на части, как это написано в программе? Что происходит?

Ну, ты знаешь, у меня нет простого ответа, хотя, конечно, мне хотелось бы сказать, что просто потому, что не действует так, как было написано, и все. Здесь есть много внеэкономических причин, и здесь есть элементы культуры и нашей исторической памяти. Вот мы с тобой начали говорить о том, что у нас существует довольно большое количество людей в стране, не в правительстве — в правительстве, наверное, их столько же, а может быть, даже меньше, чем в стране, — но в стране существует довольно большое количество людей, которые интуитивно считают, что чем больше государства, тем лучше. Вот они с этим родились, им вовремя показали «звериный лик капитализма» — вот посмотрите, что стало, вот человек приватизировал предприятие, он выжал все до нитки, потом закрыл, рабочих выгнал, и теперь там дискотека, условно говоря. То есть людям подают упрощённые рецепты и немножко искаженное представление. Хотя справедливости ради надо сказать, что, конечно, наш капитализм, российский, тоже имеет свой звериный лик, и очень много примеров, которые можно показывать и говорить: ребята, вот вы этого хотели? Конечно, не этого! Ну, тогда идите за государством.

Доля правды в этом есть, но только доля, да. И ведь мир, который живет в капитализме, показывает другие примеры, и он тоже борется с этим звериным оскалом, это никому не нравится, и все страны с этим сталкиваются, и, так или иначе, все страны научились с этим жить, не прибегая вообще или в значительной степени, как это у нас, к огосударствлению. С этим можно жить, с этим можно бороться, с этим можно работать, как экономическими мерами, так и воспитательными мерами.

Я бы хотел сказать, что действительно, сегодня в мире очень популярна северная европейская модель, скандинавская, нордическая модель, где сочетается конкурентный рынок и социальная защита. И действительно, вопрос в том, можем ли мы создать социальное рыночное государство в России? И если, например, говорить о реформаторах, что должны делать реформаторы для того, чтобы люди знали, что реформы идут для них, для того, чтобы людям жилось хорошо, а не для того, чтобы создать абстрактную рыночную экономику. Как сделать реформы популярными? С самого начала реформ, с самых первых месяцев или пары лет реформ.

Ну, наверное, людям не обязательно знать все нюансы, точнее говоря, вряд ли они этим интересуются, они интересуются продуктами, которые они могут почувствовать на качестве своей жизни. В этом смысле, конечно, все люди ждут то, что называется, быстрых побед и низко висящих плодов. Вот сейчас я не готов сказать об этом, но могу сказать, что постоянный поиск вот таких быстрых побед может уводить нас от таких серьезных, долгосрочных решений. Ну, вот мне нравится китайская медицина, они говорят, что если вы долго создавали проблему для какой-то части своего тела, для какого-то органа, ну не меньше этого времени потребуется, чтобы уйти от этой проблемы. Это не западный подход — съешь таблетку и все наладится, нет, и в этом смысле, если мы долго, долго, долго, 74 года и после этого закручивали спираль в направлении того, что вас защитит только государство, а эти люди пришли, чтобы украсть, поэтому давайте от них заберем это имущество и сделаем государственным, по крайней мере, мы это будем видеть, эта мысль греет.

Но нужно посмотреть, я думаю, на что люди бы среагировали… часть населения, небольшая, которая заинтересована в какой-то проактивной позиции, в предпринимательской, отреагировала бы на то, что меняется климат. То есть он становится лучше, предпринимательский климат, и они сталкиваются с меньшими рисками, в том числе персональными, с меньшими издержками, для того, чтобы и начать, и поддержать, и развить свой бизнес, каким бы он ни был. Думаю, что люди будут реагировать на создание привлекательных рабочих мест, думаю, что люди будут реагировать на возможность получить привлекательное место через переподготовку. Вот этот момент очень слабо сейчас обсуждается, а в принципе, это такой, новый тренд на много десятилетий — мы с тобой об этом уже говорили, что у нас существует структурная безработица, у нас есть безработные, у нас есть свободные рабочие места, но эти сообщества не пересекаются, потому что нет компетенции среди незанятых, которые бы удовлетворили работодателя вот в этом сегменте. И это сложная проблема, мы еще живем в мифе, что у нас очень хорошая и не очень дорогая рабочая сила, но это уже давно миф, это уже давно миф и нам надо серьезно к этому относиться.

Андрей, ну вот ты говорил о дерегулировании, о создании бизнес-климата для предпринимателей. Я сейчас тебе задам конкретный вопрос, но прежде чем говорить о дерегулировании, та реформа, которую ты реализовывал в начале 2000-х вместе со своими коллегами из министерства экономического развития и торговли, но вот если говорить о популярных реформах, одна из реформ, о которой ты говорил, реформа естественных монополий, не кажется ли тебе, что настоящая, честная реформа естественных монополий в том числе даст и плоды с точки зрения более низких тарифов на газ, воду, отопление, которые люди увидят? Будет ли это так? Будет ли внедрение прозрачных конкурентных принципов регулирования естественных монополий и долгосрочного регулирования тарифов естественных монополий? И приведет ли это к тому, что люди увидят это в своей платёжке, которую они получают каждый месяц?

Безусловно, безусловно, ведь цель естественных монополий — это не создание красивой экономической конструкции, которой будут восхищаться 10 яйцеголовых специалистов, как вы все красиво устроили! Нет, конечно, это воздействие на издержки, это повышение прозрачности, и это введение конкуренции везде, где это возможно. 

А на самом деле, таких сегментов в традиционной естественной монополии очень много. Я считаю, что у нас неплохие, довольно, и даже заметно неплохие результаты в реформировании электроэнергетики, в реформировании железнодорожного транспорта, где вот, казалось бы, из таких, неприступных крепостей, выделилось огромное количество конкурентного бизнеса. И посмотрите, какая сейчас конкуренция происходит в железнодорожных операторских перевозках, люди держат нос по ветру, и цены очень сильно реагируют на конъюнктуру. И РЖД там нет, РЖД занимается обслуживанием инфраструктуры, организацией перевозок, то есть это каноническое правило, подход для реструктуризации, и он у нас получился, значит, мы можем это делать.

Посмотрите, сколько частных инвестиций пришло в электроэнергетику, вспомните крест Чубайса,как все боялись, вот сейчас не хватит, да? Ну, конечно, меняются тенденции, мы научились или учимся медленно все меньше и меньше тратить, это тоже очень важно, но у нас огромное количество новых мощностей. Да, мы слишком большая страна, у нас есть отдельные энергозоны, где есть дефицит, есть дефицит с дистрибуцией, с подводом туда электрической энергии, которая генерируется, но не может быть подана, но в принципе, это совершенно другая ситуация, по сравнению с той, которая была в начале 2000-х, или в самом конце 90-х. Это совершенно другой мир, огромное количество частных инвесторов, которые считают свои деньги, которые за это борются, это получается, это получается.

С одной стороны, конечно, есть чем гордиться, с другой стороны, нельзя не отметить, что некоторые реформы не были доведены до конца, в том числе и в железных дорогах, а в некоторых секторах они даже пошли вспять после прихода частных инвесторов. Некоторые обязательства российским правительством не были выполнены, некоторые частные инвесторы ушли, некоторые компании, генерирующие мощности, как ты правильно сказал, были куплены госкомпаниями, в этом смысле есть еще что доделывать, да? И эти реформы, к сожалению, не закончены.

Я хотел бы вернуться к тому, о чем ты говорил по поводу создания свободы для предпринимательства. Если ты вернёшься к началу 2000-х, к программе Путина-Грефа, программе правительства, которая была принята на 10 лет и была выполнена только на треть, как бы ты сегодня подошёл к вопросу защиты предпринимателей от избыточного регулирования, снятия барьеров, дерегулирования? Что нужно сделать? Какие уроки можно выучить из начала 2000-х для того, чтобы сегодня сделать реформы дерегулирования правильно? Для того чтобы в России были возможности для развития малого бизнеса?

Ну, я помню ситуацию 2004-го года, когда Греф на правительстве отчитывался о ходе реализации программы вот этой, 2000-2010 года, и один из таких, главных посылов, главных выводов, с которым он выходил, что корень большинства экономических проблем лежит во внеэкономической сфере. Конкретно он говорил о правоохранительной, о судебной системе, об адекватной защите интересов частного собственника, о невмешательстве. 

И, в общем, тогда, мягко говоря, этот вывод не нашёл поддержки - Грефу, так скажем, корректно указали на его место, и сказали, пожалуйста, вы в правительстве занимайтесь экономикой, а вопрос судебной системы и деятельности правоохранительных органов —  это не компетенция правительства, есть кому этим заниматься. На мой взгляд, сейчас ситуация даже ухудшилась с точки зрения защиты, то есть сейчас частному предпринимателю довольно тяжело себя защитить, причём, что характерно, как от государственных конкурентов или регуляторов, так и от некоторых частных, которые используют в конкурентной борьбе возможности государства. То есть, называя вещи своими именами, некоторые предприниматели приватизируют метр государственной границы, приватизируют возможности какого-то органа, а может быть, просто должностного лица, и с помощью этого должностного лица направляют государственную силу, а она у нас очень большая, на то, чтобы победить этого конкурента, придумывая много-много всего, для того, чтобы обосновать вот такой, как это принято говорит, наезд. 

Поэтому я считаю, что, конечно, это очень серьёзная проблема, о которой говорят предприниматели – это защищенность, это неэкономические издержки, на которые они вынуждены идти для того, чтобы выживать в такой среде.

Второй вопрос, о котором ты спрашиваешь, это взаимодействие с контрольно-надзорными органами. Вот я не сторонник точки зрения, что вообще их надо убрать и тогда мы заживём. Конечно, нет. Во-первых, есть недобросовестные предприниматели, и, к сожалению, их довольно много, и на то и щука, чтобы карась не дремал, эти контрольные органы выполняют функцию, заставляя поддерживать себя и свои бизнесы в форме тех, кто оказывает услуги населению, и чье качество может повредить, если оно будет слишком низким, повредить здоровью или безопасности населения. Но здесь мы часто заходим в тупик, который называется «чем больше, тем лучше», да — вот давайте мы защитим нашего потребителя, а давайте еще придумаем вот такой контроль, и тогда вообще ему ничего не угрожает, а если мы вот это добавим, ну он просто будет в шоколаде. Люди наивно считают, что действительно, чем больше контроль, тем лучше в интересах потребителя, не понимая, что все эти издержки, которые несут изготовители услуг, вылезают в цену товара. 

То есть простой экономический пример: если при таком уровне контроля есть шанс, что в 1% случаев вы получите некачественный товар, то вообще можно было бы подумать, или даже спросить: а стоит ли увеличивать издержки, условно говоря, на 20% за счет дополнительных норм контроля, если это снизит вероятность на 0,5%? Вот мы на 20% увеличиваем издержки, получите это в цену, но зато вы уже не в 1%, а в 0,5% случаев столкнетесь с недоброкачественной продукцией — стоит этого или не стоит? У меня нет ответа, но это вопрос для дискуссии. Это означает, что такой контроль не бесплатен, и с определенного предела игра не стоит свеч, контроль настолько становится тяжёлым, что либо становятся цены неподъёмные, либо условия деятельности предпринимателей становятся невыносимыми и они исчезают. То есть мы хотим лучше сделать потребителю, а приводим к тому, что предприниматели закрываются и говорят — работайте сами.

Мне кажется, то, что ты говоришь, опять-таки, связано с качеством судебной системы. Можно представить себе систему, где не все определяется регулированием, контролем и надзором, потребитель может подать в суд, а предприниматель может купить страховку против судебных издержек и необходимости выплаты за низкое качество, и такое страхование гражданской ответственности может работать в некоторых случаях лучше, чем то самое стопроцентное регулирование, о котором ты говорил. Как ты относишься к страхованию ответственности перед клиентом?

Здесь два момента, о которых ты говоришь. Во-первых, страхование мне очень нравится, когда мы замещаем непонятную ответственность, которая может быть административной, а может быть даже уголовной. И насколько она мотивирует с одной стороны предпринимателя вести себя добросовестно, а с другой стороны, насколько она спасает потребителя? Если мы заменяем ее имущественной ответственностью через страхование рисков, здесь становится ну как-то все естественнее и понятнее, если наступил страховой случай, то пострадавший, в данном случае потребитель, он получит компенсацию, чего он не получит в случае, если будет административное наказание там, или уголовное в отношении предпринимателя. И предприниматель понесет имущественные расходы в силу того, что он не соблюдает правил игры, в которую он играет.

Но я бы хотел сказать, что здесь есть еще одна вещь, в которую мы влезли и увлеклись — я говорю о попытке расписать в нормативной базе все детали, все возможные исходы транзакций отношений между клиентом и производителем, или между различными компаниями. Мне кажется, что мы забыли о том, что эта задача не имеет решения. В силу того, что это открытая система, это невозможно прописать. И в этом смысле я, конечно, с завистью гляжу на прецедентное право, англо-саксонское прецедентное право, где суды решают, насколько это соответствует духу, а не букве закона, потому, что у нас нет такого количества букв, чтобы прописать все кейсы. Поэтому люди начинают с одной стороны додумывать, не суды, а регулятор, а с другой стороны, пытаются спешно вскрывшиеся лакуны закрывать новыми нормативными актами. Нормативные акты становятся необъятными, необъятными. Каждый день, как мне один коллега сказал, по-моему, из РСПП, каждый день выходят примерно по 400 страниц новых нормативных актов, 400 страниц новых нормативных актов каждый день! И там ведь могут быть вещи, за которые я понесу ответственность, как минимум, административную, а может быть, даже уголовную, у меня нет времени их почитать.

И ты, и я работали ректорами, мы знаем, что такое регулирование. В образовании это еще более болезненно, чем в некоторых областях, иногда действительно это очень сложно работать первым должностным лицом в ситуации, когда каждый день выходят сотни регулятивных актов. То, что ты говоришь о прецедентном праве, это действительно одна из причин, которая объясняет, почему англо-саксонские страны обладают настолько гибкой экономикой и финансовой системой. И это, опять-таки, возвращает нас к разговору о Гоголе, который предлагает нам взять нос от одного человека, глаза от другого. То, что ты сказал до этого, звучит немножко более страшно: мы взяли самое плохое и от советской системы, и от того звериного оскала 90-х годов, у нас есть и доминирование государства, и звериный оскал капиталистов, которые используют инструменты государства.

С одной стороны, звучит страшно, но это дает и рецепт для реформ. То, что ты сказал, что реформы во многом были остановлены, потому что они проводились только в экономической сфере, и потому что реформаторам сказали — идите, занимайтесь экономикой, а прокуратурой, судами, ФСБ, так называемыми правоохранительными органами, мы будем заниматься без вас, точно даёт понять, что нужно сделать, чтобы экономические реформы увенчались успехом. А именно необходимо политическое правительство, которое занимается не только реформой экономических отношений, но и правовых, политических, правоохранительных институций в том числе.

Я вспоминаю фразу из известного советского анекдота: «Жарьте, рыба будет», помнишь, да?

Да, да.

Жарьте, рыба будет. Занимайтесь своей экономикой, мы это все скоро решим, занимайтесь, занимайтесь. А на самом деле, если это действительно критический вопрос, и не для всех, но для многих предпринимателей это вопрос существования как предпринимателей: продолжать идти на эти издержки и персональные риски, или уже закончить и устроиться в какую-нибудь госкорпорацию, где, по крайней мере, гарантирована зарплата не всегда за понятный труд.

Понятно, спасибо. Я хотел бы тебе задать вопрос как бывшему руководителю субъекта федерации, не первому лицу, но ты входил в узкий круг руководящей команды московского правительства. Насколько, тебе кажется, оптимально устроен бюджетный федерализм в России? Нужны ли перераспределения доходных и расходных полномочий внутри Российской Федерации? Конечно, Москва – это особый субъект, но очевидно, что ты знаешь ситуацию и в других регионах, и сейчас, работая в «Сколково», ты тоже общаешься с руководителями субъектов федерации. Что бы ты сделал с точки зрения перераспределения доходов и расходных полномочий между центром, регионами, и муниципалитетами в сегодняшней России?

Ну, если посмотреть на ситуацию с высоты птичьего полёта, то ответ довольно очевиден: существует очень серьезный крен в сторону федерации, то есть федерального правительства, федерального центра, который забрал себе самые надёжные налоги, то есть которые такие, как НДС, как НДПИ.

НДПИ показал, что он тоже не вечный, что, наверное, отчасти хороший знак, такой холодный-холодный душ, вот, но по факту это те налоги, которые легче собирать и которые остаются даже в тяжелые времена. И на оставшуюся часть, на регионы и на муниципалитеты, а муниципалитеты теперь являются частью публичной власти, после поправок, остается существенно меньше.

И, в общем, у федерации рукотворным образом возникает кошелек, которым они распоряжаются по своему усмотрению — это очень серьезный рычаг влияния, это очень серьезный рычаг влияния и на регионы, и на муниципалитеты. Вот мне кажется, что ситуация должна выглядеть таким образом, что каждый должен получать свое без всякого дискреционного усмотрения, да. Вот должны быть налоги, которых должно быть достаточно для выполнения своих полномочий. 

Доходная база должна быть увязана с налоговой базой, и доходная база должна быть увязана с полномочиями, которые вы выполняете. Если у вас их не хватает, то это может быть какой-то особый режим, когда вы дотационный регион. Если вы не справляетесь, там может быть назначена временная администрация, пожарная команда, которую направляет федерация, потому что компетенций людей, которые назначены или выбраны, не хватило и, извините, приходят, вы в предбанкротном состоянии, приходит внешний управляющий — такая ситуация тоже возможна, до определенного предела. Вот, собственно… но я знаю, что есть объяснение, почему так не делают. Объяснение состоит в том, что у нас была попытка в начале 2000-х годов, например, серьезно реорганизовать местное самоуправление, была принята группа законов, но практика показала, что компетенций людей, которые работают на этом уровне, недостаточно, и, в общем, было много непрофессиональных решений, было много коррупции, за которой сложно уследить и так далее, и так далее. И, в общем, этот эксперимент сочли неудачным и стали двигаться в обратную сторону. На мой взгляд, всё равно ситуация выглядит таким образом, что такой большой страной нельзя управлять из центра, и рано или поздно мы должны будем делегировать полномочия и научиться их контролировать. И здесь проблема курицы и яйца: пока регионы, и особенно муниципалитеты не почувствуют, что у них есть доходная база, на которой они могут исполнять свои полномочия, туда не придут серьёзные люди, а раз там будут несерьезные люди, у федерации всегда будет повод сказать: посмотрите, какие непрофессионалы, посмотрите, какие жулики, мы же не можем пустить это на самотёк.

То есть мы должны, наверное, пройти, переболеть через это, и сказать: да, сюда идут нормальные деньги. И через некоторое время там появятся достойные люди, которые огромное количество вопросов будут снимать с федерального центра. Это смешно, когда федеральный центр занимается конкретным мостом, дорогой, или даже батареей, и это даже некий признак крутизны, что вот смотрите, мы решаем такие вот конкретные вопросы, какие мы вездесущие. А, на самом деле, это признак слабости системы, что система не имеет рычагов локализации местных проблем на местном уровне, их обязательно надо транслировать наверх и получать с барского плеча вот что-то для решения конкретных проблем. На мой взгляд, это унизительно для государства.

На самом деле, говоря конкретно, действительно нужно понять, какие именно налоги можно передать на местный уровень. Наверняка это доход от налога на имущество, который, так или иначе, будет вводиться везде и расти, наверняка это налог на самозанятых и на любой малый бизнес, с тем, чтобы местные власти имели стимул развивать малый бизнес, большая часть НДФЛ. И я хотел бы тебя спросить: как ты относишься к плоской или прогрессивной шкале? В некоторых странах даже федеральные налоги распределяются по формуле на более низкий уровень, например, в Германии есть НДС, но часть его по формуле распределяется между землями. Насколько, ты считаешь, нужна налоговая реформа для того чтобы обеспечить те условия, о которых ты говоришь, для того чтобы у региона и у муниципалитета было достаточно налогов для того, чтобы не стоять в очереди перед федеральным министерством финансов?

Знаешь, мне пришла в голову мысль, что многое в регулировании деятельности контрольно-надзорных органов направлено на то, чтобы не было никаких переговоров между надзорным органом и проверяемым, да? Между предпринимателем и надзорным органом, где есть возможность договориться и обозначить цену решения, да? Лучше, чтобы они вообще не встречались. Вот чтобы быть последовательным, мне кажется, такая же ситуация должна быть в межбюджетных отношениях — максимум должно прописано быть по правилам, чтобы не было возможности решать, этому дам, этому не дам, этот хороший, этот не очень хороший. 

Конечно, без дискреционной части не решить, потому что, в конце концов, есть какие-то сезонные факторы, есть чрезвычайные ситуации и так далее, но большая часть доходной налоговой базы должна распределяться по правилам и распределяться таким образом, чтобы примерно соответствовать объему обязательств, которые имеет каждый, каждый уровень, и делать это в автоматическом режиме, а не через переговоры в Минфине или в правительстве, чем вынуждены заниматься губернаторы.

На самом деле такая формула была в начале 2000-х и часть поддержки регионов распределялась по формуле, но есть слишком много других каналов, и один из этих каналов — это, естественно, расходы госкомпаний, инвестиции госкомпаний. И во всем мире, там, где есть госсобственность, это политический инструмент, при помощи которого можно распределять экономические ресурсы от тех, кто тебе не нравится, к тем, кто тебе нравится, с кем у тебя лучше прошли так называемые переговоры, о которых ты говоришь. И это возвращает нас к вопросу о приватизации: что, ты считаешь, необходимо приватизировать? И как быстро?

У меня нет списка. Кстати, то, о чём ты говоришь, по госкомпаниям, мы это видим, когда часть больших компаний, таких как «Газпром», ВТБ, «Совкомфлот», их штаб-квартиры были перемещены из Москвы в Санкт-Петербург. На мой взгляд, с федеральной точки зрения это правильное решение, просто его нужно продолжать с тем, чтобы компании всё-таки более равномерно размещались и ближе к местам своей операционной деятельности, имели значительную часть, по крайней мере, аппарата, офисов на местах. 

Что, в свою очередь, должно транслироваться в налоговую систему, хотя, мне кажется, правительство много сделало для того, чтобы вот доходы от компаний, чьи головные офисы находятся в отдалении, всё-таки более-менее справедливо распределялись пропорционально ресурсной базе, активам компаний, которые находятся в регионе.

Теперь по поводу приватизации. Ты знаешь, я вообще не вижу сколько-нибудь серьезных табу по поводу того, чтобы приватизировать. Я думаю, что приватизировать нужно все, что имеет отношение к конкурентному сектору. Я не вижу большого смысла приватизировать то, что находится на тарифном регулировании, потому что ну там понятие прибыли получается искусственным — мы рисуем тарифы и как бы считаем прибыль. Хотя в любом случае появление частных акционеров повышает корпоративную культуру и культуру подотчетности в компании. А так руководитель большой компании никого не признает — у него есть только руководитель государства, руководитель правительства, руководитель субъекта федерации, на остальных он плевать хотел. А здесь ему придется беседовать с акционерами. Возможно, они будут какие иметь какие-то права по поводу того, чтобы оценивать его работу, в том числе через замену этого человека. Поэтому для этого и придумали люди корпоративное управление 300 лет назад, чтобы иметь возможность через эти инструменты влиять на управление, на отчетность в компании. И, в общем, здесь не надо изобретать велосипед, это все существует.

На мой взгляд, в нашей ситуации это немножко ситуация маятника: он сначала в 2000-х качнулся в одну сторону, на мой взгляд, в правильную, а потом он качнулся в другую сторону. Поэтому я жду, когда мы насладимся всеми плодами вот этого положения маятника, когда у нас теперь везде государство и про эффективность компаний мы либо не знаем вообще ничего, либо узнаем уже после того как руководителя снимают по каким-то причинам. Вот, чтобы нормализовать это, не создавать рисков для руководителя для самого, это тоже важно. Когда человек находится в бесконтрольном положении, у него гораздо меньше возможностей противостоять соблазнам, чем когда он понимает, что он постоянно находится под прицелом акционеров, прессы, и все, что делает компания, становится известным. Это дисциплинирует и это очень важная вещь, которая помогает, в конце концов, самому человеку преодолевать такие соблазны. Поэтому приватизировать многое или почти всё из того, что работает в конкурентном секторе. Серьезно ограничить, вплоть до запрета, создание ГУПов и МУПов, государственных унитарных и муниципальных унитарных предприятий — искусственная формула, которая не позволяет защищать интересы собственников, в данном случае государства. То есть мы, с одной стороны, думаем, раз это государственная, это хорошо, а экономическая природа этого института такова, что там не защищены интересы собственника от того же директора.

Да, это очень удобно. Один мой знакомый, большой руководитель, говорит: ну вот ты плаваешь в облаках. Вот если бы не было ГУПа, я бы не пришел сегодня в 8 утра и не скомандовал — все построились и пошли туда. Если бы это была частная компания, мне бы сказали: а где это у нас написано, а где это у нас на это контракт? А тут я сказал и все пошли. Наверное, это удобно и, наверное, нужно в каких-то случаях, но, с другой стороны, это означает, что человек не продумал и человек занимается тем, что дешевую или бесплатную для него рабочую силу разбрасывает на всякие вещи, которые не очевидны. То есть здесь очень много минусов для самого собственника, то есть для государства и для муниципалитетов.

Я жил много лет в разных западных странах и мир не сломался, не сошел с ума и не развалился без ГУПов и МУПов. И качество жизни во многих западных странах без ГУПов и МУПов остается достаточно высоким. И в этом смысле я с тобой согласен.

Тем не менее, приватизация в России, не только в России, но в первую очередь в России, это термин с отрицательной коннотацией. Людям не нравится слово «приватизация», есть неприятие итогов приватизации 90-х. В этом смысле есть ли у тебя какой-нибудь волшебный рецепт, какой-нибудь механизм для того чтобы восстановить социальный мир и сделать так, чтобы люди не боялись приватизации, люди относились к приватизации с доверием? Можно ли сделать что-то для того чтобы признать итоги приватизации или, наоборот, нужно отменить итоги приватизации 90-х? Как ты к этому относишься?

Ты знаешь, очень тяжелый вопрос, у меня нет на него ответа. Я не знаю, как на него правильно ответить. Скорее я склоняюсь к тому, что всё-таки не отменять итоги приватизации, хотя, когда со мной разговаривают люди и говорят о количестве несправедливостей, которые там были, мне нечего возразить. Возможно, я чего-то не знаю, но, к сожалению, я не выхожу, скажем, победителем из этой беседы — действительно много странных и несправедливых вещей происходило.

Но с другой стороны… я не хочу говорить, что это всегда проходит несправедливо, это такая отмазка, наверное, серьезная. Но я хочу сказать, что стабильность — сама по себе это благо. И если мы сейчас в порыве за социальной справедливостью объявляем итоги приватизации незаконными и двигаемся к пересмотру, это говорит о том, что мы вообще можем это делать время от времени, и мы отменяем все итоги фактически 30-летнего периода.

Это же не единый акт, он имел много-много последствий за собой, и это, вообще говоря, нерешаемая юридическая задача. Вот что отменить, вот это отменить? А вот после этого была еще одна сделка, уже за рамками приватизации, мы её отменяем или нет? То есть, ответов на это нет. И в этом смысле, на мой взгляд, выбирая из плохого и очень плохого, я бы сказал, что надо оставлять итоги приватизации и работать не над тем, чтобы смотреть, где укусить тех людей, которые, по мнению общественного сознания, украли что-то или не доплатили, а выстраивать правильные отношения с тем, чтобы эти активы работали нормально и генерили налоги в наши бюджеты.

Поэтому все-таки я за то, чтобы не пересматривать и не зачёркивать этот тяжёлый, но стабильный этап, который у нас прошел с 1996-1998 годов, даже, наверное, с 94-го, когда началась приватизация, по 98-й, включая пресловутые залоговые аукционы, которые, конечно, тоже сложно объяснять.

Не были вершиной справедливости и правосудия. У меня к тебе такой вопрос: если ты поддерживаешь уход государства из экономики и прямое руководство конкурентным сектором, наверное, тебе нужно сформулировать свою точку зрения по поводу промышленной политики и протекционизма. Многие люди говорят о том, что, ок, если ты напрямую не руководишь госкомпаниями, госкорпорациями, наверное, ты хочешь все равно как-то вмешиваться в экономику, чтобы развивать отдельные сектора. Есть ли у тебя приоритетные сектора, есть ли у тебя понимание того, какими инструментами нужно поддерживать эти сектора, как проводить промышленную политику, какими методами?

Ты знаешь, я постепенно знакомился с экономической мыслью мировой и вот в тот момент, когда я пришел в Минэкономики, в конце девяностых, моими идеалами, наверное, были чикагские мальчики, да, люди, то есть это наиболее такой либерально-отмороженный вариант полного невмешательства государства в экономику. 

Мне это нравилось, мне это казалось справедливым, но вот по мере того, как я погружался и продолжаю смотреть по сторонам, я вижу, что, наверное, нет ни одного государства в мире, которое бы не вмешивалось в той или иной степени в экономику. И в этом смысле, даже когда мы говорим, что государство должно быть отделено от экономики, конечно, это преувеличение, оно не отделено от экономики хотя бы потому, что оно формулирует законы и контролирует их исполнение, по которым эта экономика работает. И у неё очень много кранов, и мы говорим только, что оно скорее должно уходить как собственник или в первую очередь как собственник, но не как регулятор.

И в этом смысле я вижу много примеров политики, которую можно с полным основанием назвать протекционистской. То есть государство, правительство создают те или иные преференции своим производителям. Конечно, международные соглашения и союзы, такие как Европейский союз, европейское сообщество, ограничивают их в этом, и это большое достижение. Вот то, что происходит в Европе, это, конечно, на мой взгляд, это огромный прогресс человечества — не Европы, а всего человечества, что оно смогло перешагнуть государственные границы в головах людей и создать большой массив надгосударственного регулирования, которое пока соблюдается почти всеми и, в общем, довольно четко это работает.

Возвращаясь к твоему вопросу по поводу России, я видел много примеров, когда... у нас много протекционизма в разных формах, я видел, что этот протекционизм не давал своих плодов. Зачем делают протекционизм вообще экономически? Канонически, для того, чтобы за какое-то время твоя экономика поднялась вот до этого уровня, а потом вы умываете руки и дальше все движется.

И вот я видел огромное количество примеров, когда протекционизм приводил просто к прокрастинации. Вот, пожалуйста, прибегают все с квадратными глазами и говорят, что сейчас все развалится, завтра экономика России или вот этот сегмент, или вот это градообразующее предприятие или системообразующее предприятие закроется, и всем будет плохо. Правительство вводит какие-то меры протекционистские или пошлины на импорт, или ещё что-то, или субсидии своему производителю — и ничего не происходит, предприятие как лежало на боку, так и лежит, потому что ему дали передышку.

Я это видел очень хорошо, когда несколько раз пытались вводить нормативы на бензин, помнишь, «Евро-3», «Евро-4», «Евро-5», и говорят: вот мы со следующего года вводим «Евро-4». Я сам присутствовал на совещаниях, приходят серьезные дядьки такие с автомобильных заводов и говорят: вы хотите разрушить отечественный автопром? Нам ещё нужно несколько месяцев, мы уже переходим. И через год — дежавю, и еще через год — дежавю. И пока их не поставили в такие условия, что вот «Евро-4», потом «Евро-5», «Евро-6», и мы больше не слышим вас вообще, ничего не закрутилось.

Поэтому очень часто протекционизм — это вред, это вред для национальной экономики, потому что она стагнирует в том состоянии, в котором она есть. И единственное, что я вижу, что, наверное, можно было бы отнести к протекционизму, но оно не подавляет конкуренцию в национальной экономике, это, наверное, стимулирование экспорта, глобального экспорта, несырьевого.

То есть, если вы претендуете на то, что ваша продукция может продаваться на рынке, я, как правительство, готов вам дать какую-то субсидию. Ну, например, на банковское сопровождение вы получите деньги дешевле. Или сделать еще какие-то условия, дать вам какой-то льготный заем или еще что-то. Но здесь мы подстрахованы тем, что его продукция признается в мире, её покупают в мире, значит, он делает что-то такое важное и мы заинтересованы в том, чтобы его поддержать. А не наоборот: закройте меня, пожалуйста, ото всех, потому что иначе вам будет плохо. Не нам будет плохо, тебе будет плохо и тебе конкретно, директор или собственник. И вот эту историю, конечно, ни в коем случае нельзя поддерживать.

Это замечательная идея. Действительно, если посмотреть на попытки протекционизма в Латинской Америке и в Восточной Азии, то мы видим, что Латинская Америка, которая шла путем импортозамещения, защиты от импорта, во многом отстала от глобальной экономики, а Восточная Азия, которая, наоборот, поддерживала экспорт, на самом деле преодолела отставание от развитых экономик. И действительно, в этом смысле, когда ты работаешь на конкурентном рынке, на конкурентном глобальном рынке, у тебя, по крайней мере, создаются правильные стимулы для инноваций и инвестиций.

У меня к тебе последний вопрос, наверное, короткий вопрос: как ты думаешь, если все делать правильно, вот то, о чем мы с тобой говорили, делать все эти хорошие реформы, брать от этой экономики самое хорошее, от этой судебной системы самое хорошее, как ты думаешь, сколько времени займет до того чтобы российская экономика стала, ну например, такой же развитой и конкурентоспособной, как Центральная и Восточная Европа?

У меня нет, конечно, ответа, это все носит сугубо вероятностный характер, зависит от огромного количества факторов, наличия воли, и не только у правительства.

При наличии воли.

И не только у правительства, ведь здесь очень важно и общественное мнение, и правительство, каким бы революционным оно ни было, оно не может слишком далеко уходить от общественного мнения, оно обязано тащить за собой это общественное мнение. Общественное мнение должно подтягиваться и разделять те взгляды, с тем, чтобы оно могло работать с этим правительством и поддерживать его, а не выходить на демонстрации против него.

Мне приходит на ум аналогия с объединением двух Германий. Сколько времени потребовалось на то, чтобы Восточную Германию, где, в принципе, жили те же самые немцы, многие из которых еще помнили, как оно все было при капитализме, это, в общем, заняло довольно большое время, при том, что они не изобретали там нового законодательства, они погрузились в законодательство, в среду, в инфраструктуру, в культуру, которая была за забором, была рядом и, в принципе, была для них вожделенна, они же этого, в принципе... Ну, по крайней мере, уровень жизни в Западной Германии их привлекал всегда. И это заняло от 10 до 30 лет, ну вот 30 лет исполнилось совсем недавно. Но многие, многие вещи ещё не настроены до конца, и существует разница между производительностью труда целых сегментов на восточных землях и на западных землях. Это долгая история.

Второй пример — это две Кореи. Он скорее позитивный, но тоже длинный. То есть, одно государство разделили и поставили в разные условия, и условия одного государства тянут его на дно, а условия другого государства, через большие потрясения, тоже через кровь, к сожалению, но вывели их в лидеры, причем не только в экономические лидеры, но и, в общем, довольно одно из самых демократических государств на азиатском континенте.

Поэтому, конечно, это десятки лет, конечно, это десятки лет. Но, с другой стороны, это не повод для того чтобы не браться за это, да, и это не повод не ожидать каких-то быстрых побед. Есть ведь, как это называется правильно у экономистов — закон уменьшения предельной полезности, да? Вот все-таки мы можем выигрывать, потому что мы еще вот на этом участке, а они там.

Для них одинаковые усилия приводят к очень небольшому приращению, а мы можем почувствовать очень серьезные изменения, просто применяя правильные хрестоматийные меры и будучи при этом последовательными. Вот, пожалуй, самое главное, чего нам не хватает — нам не хватает последовательности. Мы чуть-чуть двигаемся вперед, мы видим ухудшение… Как любой, ты начинаешь тренироваться и тебе начинает становиться сначала хуже, и ты либо говоришь: нет, я перейду этот период и перейду в новый уровень, или ты говоришь: нет, ребята, видите, мне хуже, вот я же говорил вам,  будет хуже, давайте мы вернемся там, где нам было лучше. И это всегда выбор, выбор ментальный и руководителя, и всей страны. И конечно, мы должны готовиться именно к такому осознанному выбору.

Спасибо большое, Андрей. Это был очень интересный разговор. Из того, что задач много, и из того, что этот процесс займет много времени, не следует, что не нужно за него браться. Наоборот, нужно за него браться, наверное, как можно скорее и работать как можно более последовательно. 

Сергей Гуриев: Я хотел поговорить с Андреем Шароновым об экономических реформах. Но главный вывод из нашего разговора в том, что основные изменения, ключевые реформы, которые нужны для ускорения экономического роста, как раз не экономические.

Во-первых, России нужна реформа правоохранительной и судебной системы. Во-вторых, нам нужна реальная федерализация. Перераспределение власти и денег из федерального центра в регионы и муниципалитеты. В-третьих, нам нужна реформа образования. В первую очередь, реформа постдипломного непрерывного образования для того, чтобы мы могли получать новые навыки и профессии, переучиваться в течение всей жизни. Кроме того, нужна общественная дискуссия для того, чтобы избавить от советских и постсоветских стереотипов и клише в общественном сознании.

Остальные вопросы, вопросы собственно экономических реформ, представляются Андрею и мне довольно очевидными. Возможно, потому что мы думали о них, обсуждали их достаточно долго. В первую очередь, конечно, речь идет о сокращении вмешательства государства в экономику. И как регулятора, и как собственника. В сегодняшней России государство продолжает эксплуатировать советские мифы о том, что государство действует в наших интересах, государство умеет и знает, как нам помочь. На самом деле, государство — это набор чиновников, зачастую коррумпированных и некомпетентных. Поэтому необходимо радикальное сокращение госвмешательства, радикальное дерегулирование. Большую часть регулирования можно, на самом деле, заменить страхованием ответственности.

Необходима и приватизация, естественно, ее нужно проводить честно и открыто. С тем, чтобы общество воспринимало новых собственников как легитимных.

Напротив, протекционизм это опасное искушение. Защита неэффективных российских предпринимателей от конкуренции. И мировой, и российский опыт показывает, что протекционизм быстро из временного превращается в постоянный  и препятствует модернизации и развитию. Единственное исключение, когда промышленная политика имеет право на существование — это поддержка несырьевого экспорта.

Помимо доминирования государства в экономике, Россия страдает и от чрезмерной централизации. Для ускорения экономического роста, нам необходима реальная федерализация, перераспределение денег и полномочий из федерального центра в регионы и муниципалитеты. В нормальной ситуации у регионов должно хватать денег для исполнения своих обязательств и полномочий. Если губернатор вынужден выпрашивать деньги в Москве — такая федерация не настоящая. Андрей прав и в том, что аргумент об отсутствии качественных кадров несостоятелен. Когда в регионах и муниципалитетах появятся настоящие ресурсы, туда придут и компетентные кадры.

Еще один важный вывод из нашего разговора, что наличие «программы реформ» само по себе не гарантирует успеха, даже если это замечательная программа. Программу должны писать те люди, которые хотят, могут, и будут ее реализовывать. Поэтому создание программ реформ в России — это не только экспертная, но и политическая работа. Если нет политической силы, которая заинтересована в реализации этой программы реформ, то программа так и останется лежать на полке.

Наконец, самое важное, что нужно знать об экономических реформах — это то, что реформы проводятся не для галочки и не для одобрения начальства или международных организаций. Реформы должны и могут работать для людей.