Новый выпуск программы «Что (же) делать?» посвящен вопросу государственного устройства России. Федеративная форма правления наиболее адекватна тем условиям, в которых страна существует — на ее территории от региона к региону существенно различаются климат, природные ресурсы, состав и плотность населения. К тому же Россия — самое большое государство в мире, и, пожалуй, именно размер играет наибольшую роль. По очевидным причинам власть на местах гораздо лучше, чем власть федеральная, знает о потребностях местного населения, но при этом не имеет достаточно финансов для их удовлетворения. Как должен распределяться бюджет, сформированный налогами граждан, между уровнями власти — федеральным, региональным и местным, и какой широтой полномочий эти уровни должны обладать? Это Сергей Гуриев обсудил с политическим экономистом и ректором Российской экономической школы Рубеном Ениколоповым.
Практически в каждом разговоре мои собеседники упоминали необходимость политической и экономической децентрализации. Местные власти лучше знают нужды людей и в большей степени подотчетны гражданам — но сейчас они не имеют свободных финансовых ресурсов и вынуждены выполнять указания федерального центра, который распоряжается большинством бюджетных ресурсов. Как лучше распределить налоговые доходы между федеральным центром, регионами и органами местного самоуправления, и за что какой уровень власти должен отвечать — обсудим с одним из ведущих российских политических экономистов, ректором РЭШ, Рубеном Ениколоповым
Рубен, добрый день. Я хотел бы поговорить с вами о российском федерализме. Как вы вообще считаете, должна ли Россия быть настоящий федерацией, федеральным государством? Сколько в России должно быть субнациональных уровней, нужно ли изменить границы субъектов федерации? Как вы видите оптимальное федеральное устройство для России?
Добрый день. Ну, во-первых, у меня, безусловно, нет никаких вопросов относительно того, что Россия должна быть федеративной страной. Помимо того, что это записано в Конституции, это, на самом деле, имеет абсолютно рациональное зерно, поскольку Россия — гигантская и очень разнообразная страна. И в унитарных государствах проводить все-таки проводить разную политику в разных регионах крайне сложно, это возможно только при федеральном устройстве государства, в этом смысле у меня нет никаких совершенно сомнений, что в России должно быть именно так. И вот это, я бы сказал, что это непреложная истина, с которой надо потом уже, отталкиваясь от нее, разговаривать о любом устройстве системы управления страной.
С точки зрения количества уровней, которые имеются в таких, вертикальных уровней управления, мне не кажется… там можно обсуждать доводы за и против, но мне кажется, что добавлять на данный момент лишние уровни не стоит, поскольку у нас и так достаточно непрозрачное разделение ответственности и самостоятельности разных уровней. У нас запутано, кто отвечает — регионы, местные власти или федеральный центр. Если к ним будут добавляться еще дополнительные уровни, то это приведет, во-первых, к еще большему понижению прозрачности, второе: потенциальная угроза — это то, что, если… условно, захват власти, проблема с коррупцией, они усиливаются, когда у тебя есть несколько таких последовательных монополий. И чем больше таких последовательных монополий, тем больше может быть уровень коррупции.
Это на самом деле действительно важная проблема. Одно дело, если вы бизнес, и вам надо договориться сейчас с местными властями, условно говоря, с региональными властями, ну если вы очень крупный, там с федеральными, но обычно достаточно двух уровней. Если добавлять еще один уровень, это надо договариваться с тремя уровнями власти – ну, мы догадываемся, к чему это может привести.
Кроме того, еще дополнительным аргументом, на самом деле, к сожалению, важным в России является то, что качество человеческого капитала чиновников, которые работают в системе государственного управления, оно вызывает, мягко говоря, некие вопросы. И поэтому просто на дополнительный уровень управления может просто не хватить у людей компетенций. Поэтому вот все эти доводы «против», я, честно сказать, не вижу доводов «за» сильных.
То, что вы рассказали с точки зрения доводов «против», это в том числе я, как исследователь коррупции в иерархических системах, могу полностью подтвердить. Действительно, чем больше уровней, тем больше потенциала для коррупции и неэффективности как последствий этой самой коррупции. С другой стороны, есть и аргументы «за», в том числе основанные на ваших научных работах.
Когда вы писали статью о федерализме и роли партий, вы фактически показывали, как это писал известный американский политолог Райкер, вы показывали, что федеральные партии, национальные партии могут служить важным источником кадров и создания единой политической системы.
И в этом смысле, когда мы начинаем думать о том, откуда берутся федеральные политики, наверное, региональные органы власти, региональная политика — это важный источник кадров для федеральной политики. Если регионы слишком маленькие, то в некотором роде разрыв между тем качеством людей, которые вам нужны на федеральном уровне, и тем качеством, который у вас есть на региональном уровне, может быть слишком большим. Грубо говоря, мэр Москвы — это естественный кандидат в президенты России. А руководитель региона, в котором живет 100 тысяч человек или даже полмиллиона человек, это человек, который занимается совершенно другой повесткой дня. И в этом смысле субъекты федерации, большие регионы, наверное, это вот тот самый аргумент «за» для того, чтобы обеспечить такой непрерывной конвейер, в хорошем смысле этого слова, источника кадров для политики. Не кажется ли вам, что современное российское федеральное устройство создает такое слишком большую асимметрию между федеральным уровнем, где люди ворочают триллионами, и региональным уровнем, где каждые 10 миллиардов на счету?
Ну, безусловно, есть у большинства регионов, за исключением там некоторого количества крупных регионов, разрыв с федеральным уровнем достаточно большой. Во-первых, надо учитывать, что у нас есть еще все-таки федеральные округа, они как бы сейчас так играют меньшую роль, но их уже размер, он вполне сопоставим с любой страной, почти с любой страной мира. И в этом смысле здесь скорее вопросы к тому, как сейчас устроена политическая система, система отбора кадров, назначения их, продвижения по службе. И поэтому уже добавлять еще к федеральным округам еще какую-то надстройку между регионами, федеральным центром и федеральными округами мне кажется неоптимальным. Другой вопрос, что они перестали играть роль такую.
Именно в этом и был мой вопрос: считаете ли вы, что федеральные округа должны существовать в каком-то виде, потому что они не играют сейчас большой роли, они фактически не являются субъектом Конституции, там нет выборных должностей, и в этом смысле вопрос административной реформы — это действительно вопрос, не нужен ли какой-то уровень власти между регионом, как он понимается сейчас, и федеральной властью. Например, во Франции есть департаменты, и есть регионы. И регионов всего 20, а департаментов около 100. Поэтому не нужно ли что-то сделать на этом уровне для того чтобы обеспечить источник кадров для федеральной власти? Или вы считаете, что нынешнее федеральное устройство вполне работающее?
Мне не кажется это существенной, во всяком случае, проблемой. То есть вполне возможно, что с точки зрения координации управления ресурсами такие округа имеют смысл, но с точки зрения подбора кадров и вот таких вот, карьерного продвижения мне не кажется, что это является принципиальной разницей. Поскольку мы можем, есть пример Франции, но есть пример более крупной страны, Соединенных Штатов Америки, где нету никакого промежуточного уровня между 50 штатами и гигантским федеральным правительством. И там, в принципе, вполне логично идет отбор сенаторов, губернаторов с регионального уровня на уровень федеральный, потому что... И там тоже можно найти штаты, которые маленькие, значит, там никто не живет, но из них никто и не поднимается. Но там есть набор, достаточно большой набор крупных штатов, как у нас есть большой набор крупных регионов, в которых руководители этих регионов отвечают за вопросы, которые по масштабам вполне сопоставимы с масштабами, о которых идет речь на федеральном правительстве. И они вполне готовы, я думаю, продвигаться наверх по службе. Поэтому, честно сказать, я не вижу это как большую проблему.
Согласен с вами. И, конечно, пример Соединенных Штатов гораздо важнее для России, потому что, конечно, Франция — это не федерация, а Соединенные Штаты — это федерация и даже конфедерация. Еще один вопрос, абсолютно связанный с тем, что вы только что сказали: нужно ли России изменение границ регионов, слияние регионов, то, что называется административной реформой? Нет ли такой проблемы, что некоторые регионы слишком маленькие, у них нет масштаба для того чтобы ими управляли качественные управленцы, чтобы можно было концентрировать ресурсы, чтобы предоставлять общественные блага эффективным образом. Не кажется ли вам, что это тоже является существенной проблемой российского федерализма?
Ну, тут как бы два аспекта. Если мы посмотрим на самые маленькие и, условно говоря, бедные регионы, во многом это этнические республики.
И иногда оказывается, что, если мы говорим о размере, казалось бы, хорошо бы сделать регион покрупнее, потому что тогда можно более эффективно действительно подбирать персонал, предоставлять публичные блага и так далее.
Но если оказывается, что у этих двух частей очень разные предпочтения по публичным благам и в принципе разные представления о жизни, в частности, потому, что есть этническое разделение, то оказывается, что второе перевешивает первое. И в этом плане я бы очень поостерегся, потому что мы видим, что последняя инициатива по объединению, расширению Архангельской области, она встретила очень ярое сопротивление людей, потому что они считают, что они другие, у них идентификация другая, и об этом тоже очень важно думать.
Россия не только очень большая, гетерогенная, но еще и многонациональная страна, это нельзя не принимать во внимание. Поэтому вот все, что связано с объединением регионов, в которых есть четкое понимание, почему есть разделение, например, этническое, я считаю, что здесь вот лучше ничего не трогать, потому что может полыхнуть.
А с точки зрения регионов, которые более уже похожи, условно, там какая-нибудь центральная Россия, в принципе, там практически все регионы достаточно большого размера и по размеру экономики, и по размеру населения, они, в общем, сравнимы со среднестатистической страной в мире, поэтому там как раз таких проблем не наблюдается. Поэтому я думаю, что где-то, может быть, какие-то есть тактические вещи, может быть, перечертить границы немножко, потому что экономически там какие-то муниципалитеты больше связаны с тем регионом, с соседним регионом, а не тем, к которому они приписаны, но это абсолютно тактические мелкие проблемы, которые мне не кажутся такими важными, стратегическими, о которых надо сильно задумываться.
Понятно. Ваша точка зрения, таким образом, звучит так: не сломано — не надо и чинить. Но есть вещи, которые в России более или менее сломаны, и об этом можно судить хотя бы по тому, что они все время чинятся. У нас все время пересматриваются доходные и расходные полномочия муниципалитетов, регионов и федерального центра.
Мы с вами в 2002 году написали статью вместе с Екатериной Журавской о сценариях развития российского федерализма. К сожалению, некоторые из самых отрицательных сценариев, описанные в этой статье, материализовались.
Но самое интересное, конечно, что Российская Федерация с экономической точки зрения все время меняется, все время какие-то доходы и расходы передаются с уровня на уровень. Наверное, самое интересное недавнее событие – решение, которое зачисляет штрафы «Норильского никеля» не в краевой, а в муниципальный бюджет. Что вы думаете вообще с точки зрения распределения доходных и расходных полномочий между уровнями федерации, какие доходы должны получать регионы, какие должен получать федеральный центр, какие налоги должны собирать разные уровни и за какие общественные блага они должны отвечать?
Я абсолютно согласен, что все предыдущие вопросы о количестве уровней и объединении, они, с моей точки зрения, такие мелкие и не особо важные. Потому что есть вопросы, которые действительно сломаны и огромная проблема. И это вот именно распределение ресурсов и ответственности между, условно можно назвать все-таки, тремя уровнями власти — федеральный центр, регион и местная власть. Здесь, на самом деле, гигантские проблемы, поскольку у России есть все-таки своя специфика и здесь иногда реалии российские, они приходят в противоречие с экономическими теориями того, что было бы оптимально. Поскольку мы все как бы экономисты, все говорят о том, что оптимально иметь четкую налоговую базу, привязанную к определенному уровню, местные бюджеты, условно, собирают налог на имущество, на здание, людей. Федеральный центр, безусловно, собирает таможенные налоги, НДС и так далее. По регионам там тоже идет какая-то доля то ли налога на прибыль, то, что сейчас есть, доля НДФЛ, и вот все четко расписано по уровням и все замечательно живут.
К сожалению, в России это натыкается на такую гигантскую проблему, что налоговая база, исторически сложившаяся, она крайне неравномерно распределена регионально. У нас гигантская концентрация ресурсов в нескольких регионах по двум причинам. Во-первых, у нас огромное количество доходов государственных – это рента с природных ресурсов, и поэтому в те регионы, в которых есть нефть, там, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский, Тюменская область, они с точки зрения, вот эта ресурсная рента сконцентрирована там, поэтому приписать им и сказать, что эти регионы, они заработали эту ренту, ну немного нечестно, поскольку, в принципе, на самом деле, вся страна скидывалась на то, чтобы разработать эти месторождения, и как бы недра принадлежат народу. Поэтому тот факт, что рента уходит в федеральный центр, а потом каким-то образом распределяется, это какую-то логику имеет и экономическую, на самом деле, и поскольку там стимулы не так важны, при распределении именно рентной экономики.
Другой вопрос, что налоги, которые, там, налог на прибыль, налог НДС, они сталкиваются с другой проблемой, что у нас, опять же, в силу того что у нас такой… мы империя, как была, там, начиная с 19 века, через Советский Союз, и до сих пор имперская система, в которой центр стягивает ресурсы, потом их финансово распределяет, у нас вот эта налоговая база, связанная с НДС, прибылью и так далее, она очень сконцентрирована в Москве, в Петербурге и Московской области, вот таких уже административных центрах.
И поэтому, если просто четко привязать налоговые базы — весь налог этот идет в регионы, например, возникает гигантское горизонтальное неравенство между регионами, и здесь нарушается уже принцип, просто неравенство возможностей даже у наших регионов оказывается под вопросом. Потому что это действительно очень важный вопрос, который мы поднимали тогда вот в нашей статье 18 лет назад, и он постоянно возникает.
Различия между неравенством возможностей и неравенством исхода, что мы не хотим и, наверное, это неправильно — добиваться полного равенства бюджетной обеспеченности всех регионов, как там, условно, могут себе позволить более равномерно распределенные государства — там Германия скорее по этому пути идет — мы не можем, потому что Россия слишком разная, разнообразная с этой точки зрения. Но какой-то базовый уровень, например, уровень школьного образования, каких-то базовых общественных благ, которые дают возможность людям иметь именно одинаковые возможности развиваться, то есть вот неравенство возможностей, ну в этом смысле равенство возможностей, оно все-таки должно быть, и поэтому полный перекос и очень сильное горизонтальное неравенство, они нарушают уже даже этот принцип.
Рубен, это действительно две важные проблемы, но это проблемы, которые имеют решение. Если у вас есть рента, которая сосредоточена в некоторых регионах и, как вы правильно говорите, доход от этого нефтегазового производства, вообще говоря, не зависит от стимулов и в этом смысле эту ренту можно перераспределять более-менее любым образом. Можно, во-первых, написать формулу, по которой эта рента распределится по регионам, можно даже написать формулу, по которой эта рента полностью или частично достанется гражданам России. Можно, как в Аляске это делается, просто разослать эти деньги прямым образом российским гражданам, в виде безусловного базового дохода или материнского капитала. И в этом смысле это задача, которую можно так или иначе решать.
Вторая задача выглядит труднее, но и она имеет решение. Во-первых, у этой задачи есть важная политическая составляющая, связанная с госпредприятиями. У России есть много прибыльных госпредприятий, которые платят налог на прибыль там, куда правительство их попросит зарегистрироваться. И конечно, это типичный политический вопрос — госпредприятия используется как политический рычаг, и в этом смысле решение этого вопроса очень простое – приватизация, для того чтобы компании регистрировались там, где они бы хотели быть в рыночной экономике.
Но даже и в этом случае, как вы правильно говорите, у нас могут возникнуть проблемы, связанные с несимметричностью. И эти проблемы сегодня обсуждаются во всем мире, где, например, компании типа «Apple» или «Google» зарабатывают деньги глобально, а зарегистрированы в Ирландии или даже на Карибских островах. И поэтому многие страны задают вопрос: раз вы зарабатываете деньги, условно говоря, во Франции, то должны часть своего налога на прибыль заплатить во Франции, даже если вы зарегистрированы в Ирландии.
И эти вещи относительно легко посчитать, для условного «Google» можно посчитать, какая доля его доходов получается от рекламы французским пользователям, российским пользователям, а в случае нефтяной компании или банка можно посчитать, где он продает больше услуг или где у него больше занятости. Это выглядит немножко произвольно и, скажем, 20 лет назад это казалось безумным госвмешательством, но сейчас это становится мейнстримом именно потому, что некоторые глобальные компании размещают свою штаб-квартиру, виртуальную штаб-квартиру в юрисдикциях с низкими налогами, а зарабатывают деньги совершенно в другом месте.
И поэтому такого рода проблемы тоже можно будет решить, и в этом смысле я бы не сказал, что эти задачи... эти проблемы усложняют наши задачи, но эти задачи не являются нерешаемыми. Поэтому, возвращаясь к нашему вопросу, вы уже сказали, что, например, налог на недвижимость, на жилую или нежилую недвижимость, можно собирать в бюджет муниципалитета или региона. Налог на прибыль, вы, видимо, считаете, что нужно собирать в бюджет региона, налог на доходы физических лиц – в муниципалитеты региона и так далее, НДС, импортные пошлины – в федеральный бюджет. Какие общественные блага должны предоставляться на каком уровне?
Ну, во-первых, просто я хотел бы в добавление...
Прокомментировать все эти мои замечательные идеи (смеется).
Да, я абсолютно согласен, просто я хотел как раз сказать, что простое распределение налогов, вот этот — этому уровню, а этот — этому уровню, не пройдет. Именно поэтому важную роль будут играть именно трансферы, межбюджетные трансферы, и важно, чтобы они были предсказуемые и долгосрочные, по формуле именно, а не произвольные.
И в России вот эта проблема, потому что у нас есть часть, которая распределяется по формуле, но это составляет там меньше половины, от трети до половины всех трансферов от федерального уровня к регионам, и это большая проблема. То есть вот это решение, на самом деле, этих проблем, оно, скорее всего, связано не перераспределением налоговых баз, а именно с тем, чтобы починить систему межбюджетных трансферов.
И налог на прибыль, да, вот как распределяются деньги, куда приписываются деньги от налога на прибыль, это тоже решаемый вопрос. Но, на самом деле, не так легко решаемый, потому что я абсолютно согласен, что это вопрос, который ставится не только в России, но и во всем мире, с межнациональными компаниями, сейчас идет дискуссия единого подхода — это должно быть там, где покупатели, или там, где производится большая часть добавленной стоимости, это сейчас идет активная дискуссия. Это решаемый вопрос, это политический решаемый вопрос, это не тупик, в который мы приходим. Но это требует очень тонкой отладки механизма, безусловно. Потому что так, как сейчас, не работает.
Я хотел бы упомянуть, что, в принципе, все эти формулы, о которых вы говорили, формулы, по которым должны осуществляться бюджетные трансферты, эти формулы известны. И я помню, когда мы писали с вами эту статью 20 лет назад, мы даже думали, каким образом должна быть устроена эта формула. А потом, когда мы дошли до момента написания статьи, Минфин эту формулу опубликовал и реализовал фактически в оптимальном виде.
Другое дело, как вы правильно говорите, что есть много межбюджетных трансфертов, которые идут мимо этой формулы. И плюс к этому, есть еще инвестиции госкомпаний, решения госкомпании о подрядчиках, которые также влияют на экономическое состояние регионов и, конечно, тоже отражают политические, а не экономические процессы. И в этом смысле, конечно, отделение экономики от политики тоже важно, но это, наверное, вопрос приватизации, а не вопрос федерализма в узком смысле этого слова.
Возвращаясь к общественным благам... да?
Вот можно, я просто хотел здесь все-таки про налоги сказать еще одну вещь? Это все мы просто говорили про уровень федеральный центр — регионы. Вот вещь, которая действительно за последнее время резко ухудшилась, которую, по-моему, нельзя оправдать экономическими соображениями, это отношение местных властей к регионам и федеральным. То, что у местных властей полностью забрали все их налоговые поступления и распределение НДФЛ — как сейчас идет, им достается только 15%, поэтому 2/3 всех доходов муниципалитетов — это трансферты межбюджетные, вот это абсолютно ненормальная вещь, которую несложно… это абсолютно политическая, а не экономическая вещь.
Если распределение налога на прибыль – это сложный вопрос, с экономической точки зрения, то тот факт, что муниципалитетам должны доставаться гораздо большая, например, доля того же налога на НДФЛ, с моей точки зрения, это легко решаемый и абсолютно не экономический вопрос, а политический. Поэтому проблема местный бюджет – регионы, они гораздо более яркие и гораздо, на самом деле, их легче решить на данный момент.
Да, я хотел бы добавить и зафиксировать очень важную вещь. Сейчас много споров о том, что новая Конституция 20-го года будет стараться встроить муниципалитеты в систему так называемой публичной власти, что бы это ни означало. Но на самом деле, если у вас в муниципалитете нет денег и 2/3 вашего бюджета составляют трансферты, то у вас уже нет никакой муниципальной власти, потому что вы должны просить эти трансферты с федерального или регионального уровня. И тем самым, если у вас нет налоговой базы, если у вас нет доходов, то, конечно, нет уже и никакой независимости местного самоуправления. В этом смысле, как вы правильно говорите, это вопрос не только экономический, но и политический.
Возвращаясь к расходным полномочиям, все-таки на что пойдут деньги?
Да, разобравшись с доходами (смеются). Если все-таки у вас есть деньги, что с ними делать. Вот там действительно, вот здесь в каком-то смысле легче, поскольку основная задача государства — это предоставлять публичные блага и все, что связано с экстерналиями. Если у какого-то товара нету экстерналий, это не публичное благо, то вообще непонятно, почему этим должно государство заниматься, это должно предоставляться частным образом.
И у публичных благ, в принципе, у большинства из них можно понять как бы уровень экстерналий, на котором они работают. Если мы говорим о, условно, о защите границ и там внешней защите от стран, то понятное дело, что это мы защищаем всю страну и это оптимальный уровень предоставления. Если мы говорим о починке, там, локальных улиц и выносе мусора, то это очевидным образом на местном уровне решается. С этой точки зрения, в самом деле, мне кажется, что большинство публичных благ у нас ответственность… Во-первых, проблема в том, что она размыта. И в принципе, если подойти к человеку простому на улице и спросить: кто там отвечает за… почему у вас там детский сад плохо финансируется, кто в этом виноват, местная власть, региональная и федеральная, — человек, я думаю, что будет совершенно запутан, он не сможет ничего сказать, потому что, оказывается, что вроде бы решение принимает местная власть, но все деньги выдает регион по субвенции, которую точно нельзя по-другому использовать, поэтому никакой власти нет у местного бюджета.
И это вот нечеткое разделение того, кто что предоставляет, вот с моей точки зрения, это огромная проблема.
А с точки зрения того, как это по факту работает, кто более-менее за что отвечает, ну если уже неформально разобраться, кто за что отвечает, мне кажется, что наиболее проблемными областями, областью даже скорее одной, которая мне в глаза бросается в глаза, это образование среднее. Поскольку оно, по сути, выведено на уровень регионов, и это, мне кажется, что это неправильный уровень, что уровень муниципалитетов, он гораздо более верный.
Другой вопрос, что у них на данный момент просто ресурсов нету этим заниматься никаких, но мне кажется, что вот этот уровень, он, вот там было бы провести полезно реформу, потому что иначе мы видим просто, что уже даже на уровне школ известны регионы, которые просто вытягивают все соки из всего региона. Потому что есть, условно, один интернат в столице региона, который воспитывает талантливых детей, а все остальные школы, по сути, заброшены, и это, на самом деле, очень проблемная ситуация с точки зрения именно неравенства возможностей. Это даже внутри регионов, мы все знаем, что у нас очень большое неравенство в доступе к качественному образованию — здесь мы говорим прежде всего о школьном образовании, среди регионов, но на самом деле, мы недавно проводили такое исследование, мини-исследование и смотрели — даже внутри регионов очень большое неравенство, если смотреть на уровень муниципалитетов.
И это, на самом деле, конечно, проблема, потому что среднее школьное образование, хороший уровень — это одно из абсолютно необходимых условий для обеспечения равенства возможностей, потому что дети, они не виноваты, что они родились где-то не в том регионе, не в том муниципалитете, они все должны иметь возможность получить качественное образование, что им позволит дальше решать, оставаться в этом регионе, не в этом регионе, но дети не должны страдать. Это точно как бы не от их усилий зависит, качество школьного образования, среднее качество. И вот здесь переход на муниципальный уровень, мне кажется, с адекватным финансированием, безусловно, мне кажется более оптимальным.
Я с вами здесь, естественно, абсолютно согласен, я думаю, что доступ к качественному среднему образованию – это самый главный фактор преодоления неравенства возможностей. Другое дело, что, как вы правильно говорите, что дети не виноваты, и это означает, что если их родители, например, избрали неправильного мэра, который смог уничтожить налоговую базу в своем регионе, по тем или иным причинам разбежались все малые предприниматели, все богатые люди уехали, недвижимость подешевела.
Каким образом мы гарантируем то, что денег на школьное образование в этом муниципалитете все-таки хватит? Без вмешательства региональных или федеральных властей как можно обеспечить это, не подвергая сомнению и риску независимость муниципального управления? Люди выбрали такого мэра, пусть они за него отвечают. С другой стороны, дети не виноваты, что их родители выбрали такого мэра. Как решить вот этот вопрос?
Я считаю, образование — это такая... Я, наверное, испорчен тем, что я профессор и ректор, но я считаю, что все-таки образование — это священная корова, и поэтому вот здесь вот есть лимиты на то, какая должна быть свобода у муниципалитетов. Я считаю, что именно необходимость обеспечить равные условия, стартовые условия для детей, она оправдывает то, что финансирование должно определяться, условно, на федеральном уровне практически, что все должны получать одинаковый уровень, ну с поправкой на стоимость и так далее, но качество образования, доступность ресурсов на образование должно быть одинакова по всей стране, и это выделенная статья, что если вам дали на школьное образование, то вы, как мэр, не имеете права это потратить на какие-то любые другие вещи.
Тот факт, что мэры могут провороваться, и даже как бы мы выделили на школу, только деньги мы выделили на подрядчиков, там, и т.д., это мы говорим просто о главенстве закона, потому что это уже идет практически не об эффективности, там, ну можно говорить об эффективности, что вы можете разбазарить эти деньги, нанять не тех людей, но, в принципе, на самом деле это, конечно… с этим приходится жить, у нас всегда какие-то мэры будут лучше других. Я думаю, что речь идет все-таки о таких более экстремальных версиях, о коррупции и разбазаривании средств. И тут, на самом деле, мы просто выступаем, ну как бы да, мы должны обеспечить главенство закона, это нормальная история.
Например, положительный пример того, как это может обеспечиваться – это случайные аудиты муниципальных образований в Бразилии, которые всеми воспринимаются как образец, как можно заставить это работать. Поскольку существенная часть средств муниципалитетов Бразилии так же, как и в России, приходит из налоговых доходов от продажи нефти, а федеральный центр выделяет эти деньги, но дальше имеет право приехать и проверить, как вы потратили. Не с точки зрения — вы купили парты зеленого цвета или красного цвета, а с точки зрения — действительно, не разворовали. И там аудит муниципалитетов осуществляется абсолютно случайным образом, это такая бразильская история про лотереи, это карнавал, когда крутится колесо, дети выбирают мячики, в который поедут с аудитом федеральное агентство, и это действительно обеспечивают даже в очень проблемной Бразилии. В принципе, мы много говорим о проблемах в России, но, в общем, если посмотреть, то проблем в Бразилии еще больше. Но вот эта часть, там, в общем-то, признается, что она работает.
Поэтому при желании это можно обеспечить, просто этому действительно надо уделять роль, и в принципе главенству закона надо уделять роль. Поэтому когда мы говорим о коррупции и о том, что возможна коррупция, здесь как бы это более общий вопрос, не связанный с федерализмом. С коррупцией надо бороться, и прежде всего в госорганах.
Я согласен с вами, как и итальянские, и российские экономисты, бразильские экономисты стали известны в том числе и исследованиями в области политической экономики и борьбы с коррупцией. И действительно, авторы этих статей о случайных аудитах прославились на весь мир. Но при этом я бы сказал, что Бразилия при всем масштабе коррупции — там, мягко говоря, одного президента отстранили от должности, второй тоже был замазан в коррупционном скандале и даже не смог выдвинуться, третий был сначала популярен и постарался выдвинуться, но потом оказалось, что и против него есть обвинения, он не смог выдвинуться. Вот, и в результате к власти пришел человек из несистемной политики. Тем не менее, масштабы коррупции в Бразилии, как ни странно, не такие большие, как в России. Весь этот самый крупный скандал с компанией «Петробрас» — это контракты, в которых откаты составляли 2 или 3 процента суммы контракта. Когда рассказываешь об этом в России, конечно, никто не понимает, о чем вообще идет речь.
Тем не менее, конечно, случайные аудиты работают везде. Еще один пример из экономической науки – это исследование, которое вы тоже хорошо знаете, Рейникка и Свенссон, про Уганду, где для того чтобы защитить деньги, выделенные федеральным правительством для школ, нужно было просто печатать в газетах, сколько денег пошло на какой регион. И сегодня, конечно, в интернете, с интернет-технологиями это сделать гораздо проще.
Тем не менее, мой вопрос никуда не делся, вот в каком смысле: вы выбираете мэра, у вас есть налоговая база, у вас есть расходные обязательства. Если получается так, что мэр, у которого есть самые хорошие стимулы для того, чтобы максимизировать налоги, либо ему не повезло, либо он действительно оказался не очень компетентным человеком, либо он, как вы правильно говорите, проворовался, но еще не осужден. Нужно ли ждать следующих выборов и разрешать жителям этого региона нести ответственность за свой неправильный выбор, или нужно вмешательство с более верхнего уровня власти, в некотором смысле объявление региона или муниципалитета банкротом, введение внешнего управления? Как вы думаете, что нужно делать в этом случае?
Ну, я думаю, что введение внешнего управления, оно оправдано только вот в ситуации абсолютно экстремальной, когда действительно регион или муниципалитет – полный банкрот. Когда это просто какие-то проблемы, что это неэффективно используется — ну да, люди должны нести ответственность за свой выбор, это в принципе правило жизни. Если вам дают выбор, вы берете на себя обязательство, берете ответственность за то, что ваш выбор может повлиять в том числе негативно, если вы сделали неправильный выбор. И здесь до момента, когда это не доходит до какой-то экстремальной ситуации, когда действительно оказывается муниципалитет или регион полным банкротом, я считаю, что люди должны нести ответственность за свой выбор, если им дают этот выбор.
Это другой вопрос, который связан с тем, как именно выбираются, например, те же мэры, людьми напрямую или, там, не напрямую, через советы, сити-менеджеры и т.д. Кто должен нести ответственность – это очень-очень большой и важный вопрос, который зависит уже от политического устройства. Но до тех пор, пока люди сами выбирают мэров, я считаю, что это нормально, что они должны нести за это ответственность.
Другой вопрос, что когда вот полное банкротство, когда требуются финансовые вливания с других уровней для решения этих проблем, то это так же, как с частными фирмами, здесь введение внешнего управления, с моей точки зрения, вполне оправдано, до того момента как следующие выборы, можно переизбрать, назначить нового мэра в данной ситуации, какое-то в той или иной степени внешнее управление – это как экстремальный, очень негативный исход. Оно, в принципе, на самом деле работает в России на уровне регионов, мы все знаем, что Хакасия, например, в какой-то момент действительно была практически под внешним управлением Минфина, потому что там совсем было все плохо с финансами.
Но это, на самом деле, возможно и в других странах, но это все равно все-таки, это экстремальный исход, полное банкротство.
Продолжая параллель с частным бизнесом, в разных странах банкротства компаний устроены по-разному. И есть разные треки банкротства, если вы хотите, если можно так сказать. И в этом смысле вопрос в том, должен ли условный мэр или губернатор признаваться в том, что он банкрот, звонить в Минфин и говорить: я банкрот, вводите, пожалуйста, внешнее управление, мне нечем платить зарплату. Или Минфин должен видеть то, что ситуация зашла слишком далеко, мэр не платит зарплату, но и отказывается покидать свое кресло. Должен ли быть какой-то внешний триггер? В этом смысле должно ли банкротство региона начинаться с инициативы кредитора или дебитора, как вы считаете?
Ну, тут вот вопрос, кого называть кредитором и дебитором. Потому что, в принципе, здесь, если федеральное правительство просто дает деньги, а потом видит, что они как-то неэффективно пользуются, но, в принципе, этот регион ничего не должен возвращать федеральному правительству, он должен своим жителям. Поэтому в моей картине мира ситуация банкротства – это когда регион, муниципалитет, условно, перестает платить по счетам, там, например, своим поставщикам.
И они построили, условно, здание школы, а им не заплатили. Они идут в суд, ну как бы это требует нормальной судебной системы, которая независима от исполнительной власти, но если по суду признается, что у вас муниципалитет не выполняет своих финансовых обязательств, то это достаточный повод для введения внешнего управления. Но это действительно должен быть – вот тут у вас должно быть явно понятно, кому задолжали деньги, и эта организация, люди могут быть инициаторы.
Если видно, что регион должен выплачивать какие-то социальные пособия по закону, он их не выплачивает, то это повод, наверное, вмешательства уже, может, вышестоящих органов. Но не просто потому, что федеральный центр выделил, лучше всего по формуле, выделил некую сумму денег и потом сказал: ой, вы, кажется, неэффективно ее используете. Это дает слишком… действительно снимает ответственность с глав регионов и снимает ответственность в каком-то смысле с людей, они должны понимать, что все-таки бюджетные ограничения, они жесткие. Это не то, что мы сейчас наобещаем с три короба, начнем раздавать людям деньги, на этой политической платформе выберемся в губернаторы, через три года скажем: ой, деньги раздали людям, все хорошо, только у нас платить нечем, поэтому ну давайте вводите внешнее федеральное финансирование, дайте еще денег.
Поэтому, на самом деле, это, конечно, тонкий момент, это очень тонкий момент, как вы абсолютно верно заметили, не только в государственном управлении, но и в управлении компаниями. Именно поэтому в разных странах разные законы о банкротстве, потому что здесь очевидного оптимального решения не существует. Это очень сложный, на самом деле, этот вопрос.
Понятно. Говоря о том, насколько большой должна быть ответственность и независимость субнациональных органов власти и муниципалитетов, мы задаемся вопросом об оптимальном распределении власти между центром и регионами. 20 лет назад грубо говоря, 40 процентов консолидированного бюджета распределялось центром, сегодня это соотношение, наоборот, 60 на 40. И в этом смысле призывы к федерализации — это в том числе и призывы к тому, чтобы вернуться, условно говоря, к 90-м годам, когда у регионов было больше ресурсов.
С другой стороны, трудно назвать федерализм 90-х годов оптимальным устройством, и в этом смысле, если мы пойдем по этому пути, если мы пойдем по пути балансирования доходных и расходных полномочий регионов и муниципалитетов, нет ли рисков повторить ошибки 90-х годов? Что, как вы считаете, нужно сделать для того чтобы у нас был работающий федерализм, а не то, как иногда это называют балканизацией. Я ничего не имею против Балкан, это научный термин «балканизация», на которую была похожа Российская Федерация 90-х годов.
Действительно, на самом деле, если смотреть исторически, как мы пришли, как мы дошли до жизни такой с экстремальной централизацией, действительно во многом это реакция на то, что наблюдалось в 90-е годы, где наоборот, мы скорее больше пожинали негативные стороны федерализма, когда иногда, доходя до полнейшего сепаратизма, регионы, на самом деле, нарушали единое экономическое пространство и принимали решения, которые очень вредили, на самом деле, окружающим регионам и выходили явно за рамки своих полномочий.
Тогда это было, на самом деле, обусловлено, нужно действительно понимать, что в 90-е годы уровень государственного управления, любого, на самом деле — регионального и федерального, он был на крайне низком уровне, то есть государство было очень слабым государством. Во многом, когда обвиняют, что федеральный центр не следил за тем, что регионы, условно, не выпускали собственную валюту и не вводили там торговые ограничения, во многом это было не из-за отсутствия желания, а из-за отсутствия возможностей. И тот факт, что тогда сбор налогов контролировался гораздо больше регионами и был, на самом деле, полный захват законодательной и даже налоговой власти регионами, это было крайне неэффективно, и мы видим, что это было как реакция на это — сильнейшая централизация.
На данный момент мне кажется, что у нас нет проблем с тем, что у нас федеральный центр слишком слабый, совершенно очевидным образом у нас проблема другая. Поэтому здесь все ресурсы и возможности административные и так далее у федерального центра следить, играть свою роль такого надзирающего органа, который следит за тем, чтобы все регионы играли по правилам, то есть устанавливает институциональную среду, в которой запрещено вводить региональные барьеры, запрещено делать гадости своим соседям, запрещено выпускать свою валюту. Сейчас у федерального центра полностью есть все ресурсы, чтобы следить за тем, что эти ограничения действительно будут выполняться. Тогда же федеральный центр тоже не то чтобы не закрывал глаза, он ругался, но он грозил пальцем и ничего не мог сделать, на самом деле. Сейчас очевидным образом, что даже когда мы говорим о перераспределении ресурсов от федерального центра к регионам, это все-таки не в тех масштабах, чтобы федеральному центру подорвать его способность выполнять эти обязательства.
Поэтому, с этой точки зрения мне кажется, что это можно, если не доводить до абсурда эту передачу ресурсов регионам, а вот четко определить, что есть вопросы, которые находятся в исключительном ведении федеральных властей, и сказать, что ответственность за то, чтобы следить за тем, чтобы регионы не нарушали этого, она тоже у федеральной судебной власти, федеральной таможенной службы и так далее. Вот то, о чем мы говорили, передача просто долей налогов, долей трансфера увеличение, оно не нарушает вот этой институциональной среды, в которой федеральный центр ограничивает вот эти негативные экстерналии от плохого поведения регионов.
С этой точки зрения, не доводя до абсурда если, то я не вижу, как это может привести вот к той печальной ситуации, которая было в 90-е годы. До тех пор пока речь идет действительно просто о перераспределении финансовых возможностей и перечерчивании, более четком очерчивании ответственности за определенные расходы.
Поэтому вот тут я скорее оптимистичен, что вот эту реформу, ее можно провести, причем достаточно быстро, поскольку тут при наличии политической воли федерального центра можно это сделать так, что мы не столкнемся с проблемами балканизации, которая была в 90-е годы.
Спасибо. Мы с вами, как политические экономисты, верим в то, что политические институты важнее, чем экономические процессы, и в этом смысле тот, у кого в руках сила, он сильнее, чем тот, у кого в руках деньги. До тех пор пока он не использует эти деньги чтобы купить себе эту самую силу. И в этом смысле проблема в том, что могут возникнуть более сильные регионы, которые смогут повлиять на использование силовой вертикали, ФСБ, если такая организация останется, таможенной службы, судебной системы. И эта проблема сама по себе не исчезнет.
Но ваш ответ на мой вопрос в том, что до тех пор пока в руках федерального центра есть силовая вертикаль, вертикаль правосудия, то не нужно ожидать, что у нас опять возникнут межрегиональное торговые барьеры. Мы с вами часто обсуждаем создание Соединенных Штатов как федерации, и в Соединенных Штатах это был на самом деле ключевой вопрос, потому что изначально Штаты не хотели вводить единое экономическое пространство, и это была серьезная борьба, специальные поправки, которые обеспечили наличие общего пространства. И более того, как мы знаем, в 90-е годы в России одним из ключевых противоречий между регионами была торговля алкоголем.
Так вот, в Соединенных Штатах и такая проблема была: когда Соединенные Штаты решили собирать налог на виски, некоторые штаты сказали: мы не будем платить вам этот налог. Начали изгонять таможенных инспекторов, федеральных таможенных инспекторов, и в западную Пенсильванию была отправлена армия, во главе которой был ни мало ни много верховный главнокомандующий Джордж Вашингтон. После чего западные пенсильванские фермеры решили все-таки платить этот самый налог. И на самом деле, это все, как ни странно, сыграло ключевую роль в создании большого внутреннего рынка Соединенных Штатов.
И одно из преимуществ России – это, конечно, большой внутренний рынок и межрегиональные барьеры могут привести к уничтожению этого преимущества, и, конечно, этого нельзя было бы допустить. Итак, вы упомянули, что некоторые из этих реформ можно провести достаточно быстро. Когда вы говорите — достаточно быстро, что вы имеете в виду? Вот если мы посчитаем, сколько нужно денег на такие-то, такие-то, такие-то полномочия на таком-то, таком-то уровне, четко определим, кто предоставляет эти общественные блага, кто предоставляет те общественные блага, кто собирает эти налоги, в каких долях и по каким формулам осуществляются трансферты, как вы считаете, насколько быстрой может быть эта реформа и когда мы увидим первый ее существенный результат?
Ну сама по себе реформа, это за несколько лет делается. На самом деле, мы видели, что многие такие реформы, особенно налоговые, если мы посмотрим на начало двухтысячных годов, когда был очень активный период абсолютно эффективных хороших реформ, тогда скорость была очень большая. То есть за несколько, за 2-3 года полностью перестраивалась вообще картина происходящего. Поэтому в этом смысле моя такая оценка, что это вот, условно, на горизонте там пары лет вот эта вещь… вопрос, сколько будет процесс переговоров того, как это распределяться, но после введения реформы, я думаю, что система перестраивается года за два полностью достаточно заметно.
Конечно, плоды все это приносит позже. Поскольку большинство публичных благ, их результат, которым занимается государство, оно приходит далеко не сразу, то есть если вы даже выстроите правильные стимулы и начнете, условно, развивать школы правильным образом, качество их будет подниматься медленно, и в итоге дети — часть из них училась еще по старой программе, допустим, часть по новым. То есть это уже гораздо дольше. То есть вот прямо последствия для людей, они будут на более долгом горизонте планирования. Но вот именно перестройка самой системы, мне кажется, может обойтись... Мы видели просто, ну это же действительно происходило в России и перестраивалась очень быстро система. Так что вот тут, мне кажется, горизонт планирования — год-два, он вполне реалистичный.
Спасибо большое, Рубен, за этот оптимистический взгляд. Мне кажется, это был очень конструктивный и в целом оптимистический разговор о российском федерализме. Спасибо.
Спасибо большое.
Заключение
Такая разнородная страна как Россия должна быть федеральным государством. Как сделать Россию настоящей федерацией? И доходы, и расходные полномочия должны быть четко распределены между уровнями власти — и что в нормальной ситуации каждому субъекту и муниципалитету его доходов должно хватать для финансирования своих обязательств. Для этого необходимо перераспределение доходов от федерального центра регионам и муниципалитетам. Это перераспределение не должно зависеть от политических предпочтений федеральных политиков, а должно быть закреплено законом.
Есть ли риск того, что на местных или региональных выборах победят нечестные или некомпетентные политики — так что доходы региона или муниципалитета будут разворованы или израсходованы неэффективны? Это возможно. Но избиратели должны нести ответственность за свой выбор. Роль федерального центра — это, во-первых, обеспечивать необходимый минимум общественных благ — с тем, чтобы ошибки избирателей не приводили к ограничению возможностей их детей получить нормальное образование, и, во-вторых, защищать права граждан, кого бы они ни избрали.
Насколько быстро можно реформировать российский федерализм? Правила игры можно изменить в течение 2-3 лет. Результаты этих реформ, скорее всего, будут заметны позже. Но сразу будет видно изменение в качестве региональных и муниципальных политиков. Как только решения будут приниматься не только в Москве, талантливые и честные люди захотят работать и в регионах, и в муниципалитетах.